新型城镇化背景下户籍制度改革的难点及对策

来源：核心期刊咨询网时间：2022-06-07 09:5612

摘要：摘要：户籍制度改革，必须建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡二元户籍制度，让每一位中国公民的户口，同步统一登记为居民户口，从城乡发展失衡入手，解决城市与农村之间的发展不平衡和城市内部分配不均衡双重问题。目前户籍制度在改革进程、户籍福利和差异化落户等

　　摘要：户籍制度改革，必须建立城乡统一的户口登记制度，打破城乡二元户籍制度，让每一位中国公民的户口，同步统一登记为居民户口，从城乡发展失衡入手，解决城市与农村之间的发展不平衡和城市内部分配不均衡双重问题。目前户籍制度在改革进程、户籍福利和差异化落户等方面存在难点，采取提高中小城市对农业人口的吸纳能力、调整大城市积分落户制度、完善户籍制度顶层设计、构建跨区域的“人地增减挂钩”制度、实施分散型城镇战略和建立多元成本分担机制，对中国的城镇化发展进行双重转型的改革具有重要的理论价值和政策启示。

　　关键词：新型城镇化;户籍制度改革;人口流动;成本分担

　　一、问题提出与文献述评

　　随着新型城镇化地推进，我国社会结构发生了深刻变化，户籍制度改革，革除的是不合时宜的制度藩篱，破除的是长期形成的利益壁垒。进一步推进户籍制度改革，是党的十九大报告确定的全面深化改革的重要内容，是一项牵一发动全身的基础性改革，事关工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，事关社会公平正义和亿万人民福祉，事关全面建成小康社会伟大进程，因此，全面、系统、深入研究我国新型城镇化背景下户籍制度改革，具有重大的战略意义。

　　自2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，开启了新一轮户籍制度改革，我国户籍制度改革取得了重要进展，取消了农业户口和非农户口的区分，统一登记为居民户口，要求合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。由中央政府主导，地方政府以及各部门共同配合实施的全方位的户籍制度改革，深化了户籍制度改革的综合整治效果。总的来说，新一轮户籍制度改革取得了较大成绩，同时也存在着一些问题，如农业转移人口市民化进展缓慢等，我国户籍制度改革目标在于打破现在以农业户口和非农业户口身份依托的居住地管理和移民管控，实现人口自由迁移流动，构筑城乡居民居住地登记制度，实现居住地公共服务的普惠性和均等化，构筑依托国民身份的国民福利制度，建立国家统一市场体制;在于如何打破现有的利益格局而不造成新的社会冲突与群体对立，不仅要给予农民迁徙的自由，而且要给农民与城镇居民相等的权利，稳妥推进城镇化建设，缩小城乡差距，既确保完成既定目标，又要结合各地实际情况合理有序推进改革，才能交出户籍制度同步改革的满意“答卷”。

　　国外新型城镇化背景下户籍制度相关研究。一是城乡二元经济结构理论。自从20世纪50年代刘易斯模型以来，以农村劳动力转移促进城乡二元经济结构转换研究成了国外学者研究的主线。研究成果形成了发展经济学上四个经典的模型：刘易斯模型(1954)，把经济增长过程与工业化过程以及人口流动过程紧密结合在一起分析;[1]拉尼斯——费景汉模型(1961)，认为发展中国家农业部门，存在着数量巨大的剩余劳动力;乔根森模型(1961)，创立了一个新的二元经济发展模型;托达罗人口流动模型(1970)，提出农业劳动者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异。这几个模型从不同的角度揭示了二元经济结构转换的途径和规律，为发展中国家城市户籍制度的制定和二元经济结构转换提供了理论依据。二是国外户籍制度管理特点。国外户籍管理多数称为“生命登记”“民事登记”“人事登记”等，特点是公民拥有迁徙的自由;公民所享受的权利和义务相同;户籍登记的内容非常全面;户籍制度管理体系健全等。所不同的是管制手段不一样，有些靠市场加法治手段，如美国的户籍管理制度;有些靠政府加法治手段，如日本、印度的户籍管理制度;有些靠城市的管理水平来调节公民迁移和移居方向，如法国的户籍管理制度。

　　国内新型城镇化背景下户籍制度相关研究。相对国外相关研究起步较晚，自1981年后相关研究才逐步增多，一是新型城镇化背景下城市发展研究。姚士谋等(2011)提出快速工业化导致土地蔓延和无序扩张;中国人口与发展研究中心课题组(2012)提出人口空间集聚不足和人口城镇化滞后;丁守海(2014)提出城镇化改善非农产业劳动需求。[2]可见，新型城镇化加强城市建设和管理，关键在于实现人口与土地高度融合与协调发展，蔡昉等(2010)，陈斌开、林毅夫(2013)，欧阳慧、李智(2021)[3]等提出以人的城镇化为核心，走内涵式城镇化发展道路。[4]二是外來流动人口融入城市研究。田凯(1995)，夏耕(2005)，李沛霖(2021)等提出流动人口适应城市生活的过程是再社会化的过程。[5]周大鸣(2000)，吴敬琏(2003)提出本地人和外地人在社区中形成了二元社区。李培林(2003)指出社会网络与社会资本在民工进城过程中发挥着节约交易成本和信息成本的作用。[6]三是户籍制度改革难点研究。张谦元、柴晓宇(2012)，马庆彬(2014)等指出户籍制度改革背后是整个城市治理体系改革的过程。陈钊、陆铭(2016)，赵军洁，张晓旭(2021)等指出改革涉及到户口，涉及到居住证，涉及到人口信息管理等多个方面，所以是一场全方位的改革，是一种整体构建。[7]

　　综观国内外已有的研究成果，单一研究城乡二元经济结构和农民工城市融合的文献较多，但从新型城镇化背景下分析户籍制度改革的难点及对策较少，全面深入探讨新型城镇化背景下户籍制度改革的难点及对策，对转型时期的户籍制度设计能提供参考价值，是学术界亟待开拓的一个重要研究领域。

　　二、新型城镇化背景下户籍制度改革的实施情况

　　(一)国家层面户籍制度改革的推动情况

　　1958年《中华人民共和国户口登记条例》标志着我国户籍制度的建立。自户籍制度建立伊始，户籍制度为推进我国工业化的进程作出了重要的贡献，但也造成了城乡对立的加剧和经济结构的僵硬化等问题。改革开放以来，户籍制度经历了三轮比较重要的改革，第一轮是以1984年中央一号文件允许务工经商的农民可以到集镇落户为标志，一直到20世纪90年代。第二轮改革是从20世纪90年代开始，一直到21世纪初，这一轮改革主要是以小城镇户籍制度的改革意见为主，开始允许有合法居住地，或者固定的职业以及稳定来源的农民可以在县级市以下的城镇落户，同时还有一些地方性的户籍制度(蓝印户口)出现。在这之后，户籍制度便进入了第三轮改革，这就是本轮户籍制度改革的开始。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

　　从中央层面看，2014年国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该文件一共提出了三个方面，共十一条具体的改革措施，主要内容包括：第一，户口迁移政策全面放开建制镇和小城市落户的限制。第二，创新人口管理模式，建立城乡统一的户口登记制度。第三，保护农业转移人口的合法权益，完善农业农村产权制度。

　　2015年国务院常务会议通过了《居住证暂行条例》，规定中国公民离开常住户口所在地，在其他地方居住半年以上的且符合“合法稳定就业”“合法稳定住所”等条件的，可以领取当地的居住证。同时该条例规定，持有居住证的中国公民有权利享受一系列的基本公共服务和便利条件。

　　2016年2月，国务院印发了《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。该意见积极推进了农业转移人口市民化进程，提升了城市功能，要求培育中小城市群，并依靠小城市群辐射乡村建设，要求完善城市和农村的土地利用制度，完善城镇的住房制度，并且在新型城镇化和新农村建设等方面都提出了具体要求，尤其对农业转移人口市民化进程，提出了详细的要求。农业转移人口后代的教育问题是农业转移人口市民化过程的一大难点，教育部通过推进“以输入地政府为主、以全日制公办中小学为主”的政策，将随迁子女纳入区域教育发展规划和财政保证规划。2016年7月，国务院印发了《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，该意见提出了要按照城镇化规划和常住人口规模编制义务教育学校布局。2016年9月30号，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》，该通知结合当年政府工作报告中的“三个一亿人”的目标，提出加快实现农业转移人口市民化。至此，新一轮户籍制度改革的基本框架已经构建完毕。

　　从各部门的配套措施看，户籍制度改革的重点一直在于附着在户籍制度上的利益分配问题，因此与户籍制度改革相配套的改革同样重要。在2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台以后，与户籍附着利益相关的各部门也相继出台了一系列配套措施。

　　公安部门作为户籍管理的主要部门，也是这次户籍制度改革的牵头部门，根据《国务院办公厅关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》的要求，率先在全面放开重点群体的落户限制，调整完善各类城市的落户方面作出了新的具体部署，同时推进户籍管理的信息化，建设了国家人口基础数据库。

　　国家发展改革委员会从推进新型城镇化建设和制定国家发展改革规划的角度出发，也对户籍制度改革提出了要求。2016年12月印发的《国家人口发展规划(2016-2030年)》，提出要加快户籍制度改革，实现以人为核心的城镇化，合理引导人口流动，进一步提高城镇化的质量。2017年1月国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确了城镇基本公共服务常住人口全部覆盖的要求。2017年接连出台了《关于做好城镇保障家庭租赁补贴工作的指导意见》《关于在人口净流入的大城市加快发展住房租赁市场的通知》《关于支持北京市、上海市开展共有产权房试点的意见》等，通过完善公租房、住房公积金等政策措施，进一步帮助进城落户人员解决住房问题。

　　2019年2月印發的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，进一步提出了要放开放宽各个城市的落户限制(除个别超大城市外)。2019年3月31日《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出了要继续加大户籍制度的改革力度，在此前的100万以下中小城市和小城镇取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的大城市也要全面放开落户限制，300万-500万的大城市要全面放宽落户条件。

　　2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

　　2021年3月11日，十三届全国人大四次会议通过的“十四五”规划提出深化户籍制度改革，进一步提到放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

　　2022年3月国家发改委印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，再次提出持续深化户籍制度改革。实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策。推动具备条件的都市圈和城市群户籍准入年限同城化累计互认。

　　从国家层面户籍制度改革的推动看出，主要侧重于破解户籍制度落户限制问题，提出未来户籍制度改革的方向是健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，重点是促进人口的有序流动，鼓励地方政府提供更多基本公共服务和办事便利。

　　(二)地方户籍制度改革的落实情况

　　户籍制度改革的重点在于落实，在地方政府层面的落实情况，决定了改革的失败或成功。自国务院颁发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，各地相继出台了相应的对策意见。各地所出的实施意见是该意见的细化，在户籍制度改革的目标方向上，各地方政府都呼应了国务院的要求，且富有区域特性。总的来说，地方层面的户籍制度改革实现了以下几个方面的目标。

　　1.建立了城乡统一的户籍制度

　　绝大多数城市都根据意见取消了农业户口和非农业户口的区别，统一登记为居民户口，这是改革的一大亮点。虽然这样的改革，并没有从根本上将城市户口与农村户口区分开，但是在此基础上，以后的改革会更加容易，为后续推动城乡基本公共服务的统一覆盖提供了制度基础。一定程度上，这标志着往后政府在提供公共服务时，区分类别仅为本地和外来人口两个层面。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

　　2.完善了户籍迁移政策

　　根据国务院的要求，在不同的城市，政府要设置相同的落户准入标准，所以各地在完善户籍迁移政策的时候也是有所不同的。对于县级以下的中小城市，或者规模较小的地级市，户籍落户的限制要全面取消。大城市以及特大或超大城市，要降低门槛，放宽落户条件。

　　3.全面实施居住证制度

　　居住证制度作为户籍制度改革的重要内容之一，是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度的积极尝试，如北京、上海、珠海、广州、深圳、东莞、佛山、大连、太原、嘉兴、慈溪、长春，合肥、青岛、武汉等城市为引进人才，出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇，居住证制度全面代替了暂住证制度，居住证的认领与户口迁移中的落户准入条件相似，各城市的认领条件也是不同的。在不同的城市，居住证所带来的福利效益也是不同的。有调查显示，武汉居住证的持有者可以享受当地87%的居民利益[8]。

　　4.调整了相关配套政策

　　各地政府为了确保户籍制度改革的实际效果，对当地的教育、医疗、社保、住房等与户籍制度相关的政策都进行了调整，采取了切实措施使得现行的政策与户口性质脱离，进一步拉近了城乡公共服务的均等化。

　　5.有条件地放开落户资格

　　各地的新一轮户籍制度改革措施显示，即使部分城市放开了落户条件，拉近了公共服务的公平化，但是最核心的内容仍然是有条件的“允许”落户形式。尤其是对有落户门槛的大城市和特大城市来说，积分制的落户条件，对人才的倾向十分明显[9]。

　　三、新型城镇化背景下户籍制度改革面临的难点

　　(一)超大城市户籍制度改革进程较慢

　　中国的户籍制度有明显区别于其他国家的两个特殊功能，即限制人口的城乡迁移以及城市公共服务的不均衡[10]。我国的户籍制度通过商品粮以及就业机会等的排他性，或通过行政手段将人口限制在一定的区域内。城乡二元户口的区别，通过对非户籍人口的人群在基本公共服务领域进行限制。户籍制度的这两大功能在我国的户籍制度演进过程中，展现出一种相对立的关系。

　　自新一轮户籍制度改革开始，改革的主要任务就是应对我国人口红利减弱以及新型城镇化背景下农业人口转移动力不足的问题。但是随着存量时代的到来，我国的农村劳动力已不再是无限供给，农村劳动力也进入了存量时代，“民工荒”问题频频出现，推动我国户籍制度改革的理想形式是自由的人口城乡迁移和城市公共服务的均衡配置相结合。现阶段，人口的自由迁移基本实现，所以现在户籍制度改革的核心任务就是消除城市公共服务的歧视。在我国，由于中小城市户籍福利相对较低，中小城市的落户限制已经基本放开，从而城乡公共服务的差别已经基本消除。所以现阶段户籍制度改革的核心就是解决大城市的公共服务产品差异。

　　(二)剥离“户籍福利”进程缓慢

　　20世纪80年代后，户籍制度的改革一直沿着剥离户籍福利差距以及扩大福利范围的方向进行。剥离户籍福利是新的利益分配过程，户籍制度的弊端在于功能的异化问题，户籍制度被不合理地添加上了利益分配的功能。因此，户籍制度改革就是要将这种挂靠在户口上的一系列特殊福利与户口类型剥离开来。

　　扩大利益范围是一个使新加入者获得利益的过程，其理论依据是，尽管新的户籍制度已经不限制农村人口到城市落户，并且越来越多的附着在户籍上的利益被剥离，但是农民工在就业、工资等方面的福利仍然和城市的本土居民存在着较大的差距。我国在进行市场转型的过程中带来了很多的流动机会，但是户籍差距带来的影响仍然存在。因此，扩散户籍所能带来的利益并不是这次改革的根本目标。比如，在一些城市确实实施了一部分政策，如蓝印户口、购房落户等政策，也确实解决了一部分的问题。在改革的路径上，都有一个共同的特点，就是他们都着眼于单个城市的户籍制度改革，实施的背景主要是城鄉之间的差异。但是随着中国经济的发展，户籍利益之间的差异，已经逐步演变为不同规模城市之间的差异，如果仍然坚持走单个城市的道路，只会让改革走进误区。当前的户籍制度改革是以上两种改革形式并行的路径，这种差别化落户的行为，如一些城市所实行的“人才落户”，户籍制度改革中的农民工被排除在外，这样的现象会导致城市与城市之间的差距越来越大。因此，不仅不会推动农业转移人口市民化，反而会使得户籍制度改革的进程延缓。

　　(三)不同规模城市差异化落户遇到困境

　　国务院颁发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》表明，本轮户籍制度改革推进的措施是在全面放宽落户条件的基础上，根据不同城市的人口规模以及发展水平实施不同的落户政策。但这样的政策实施下来在实践过程中会遇到困境。这次改革的核心成本是非户籍人口成本，与户籍挂钩的各项支出是由各地的财政负担的，然而各地的财政预算是以户籍人口为基础的，而对于那些跨区域迁移来的人口没有相应财政安排，所以对于这样的财政支出，各地政府都只能在一定程度上根据自己的财政能力进行酌情安排。现阶段，人口流入较多的城市都是一些经济发达地区。经济发达区域有着较强的财政支出能力，或者更强的社会资源分配能力，能够获得更多的中央政府的偏爱[11]。从落户成本考虑，以城市规模作为标准推进户籍制度改革是一个很单一的标准，不能够正确全面地推动户籍制度改革。

　　从实践层面看，按城市规模进行的户籍政策会遇到很多问题，比如，在特大城市落户会存在困难，因为即使同样是特大城市，不同城市中的农民工数量和层次也是不同的，比如，沈阳和广州，沈阳的农民工要比深圳的农民工数量少80%以上，落户的难度显然是不同的。规模较小的城市的落户要求也不同，即使是一些较大城市如西安等，农民工数量比例并不高，而泉州等城市农民工数量比例却很高，显然这两种城市的落户难度也是不同的。

　　(四)农民工落户政策演化为“人才落户”政策

　　2020年5月颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出到2020年要实现一亿农民落户，针对农民转移人口市民化进程十分缓慢，国务院进一步提出了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，鼓励各地区进一步放开户籍的落户限制，除极少的超大城市，其他城市允许农业转移户口就业迁移，要优先解决农村学生以升学等方式进入城镇的人口，并要求不准采取购买房屋等方式来限制落户。《国务院办公厅关于印发推动一亿非户籍人口在城市落户方案的通知》要求户籍人口城镇化年均提高一个百分点以上。各地方政府在推动政策的过程中，为了吸引更多高素质人才来城市发展，把指标要求与人才引进战略相结合。比如，北京市的积分落户政策，本科10.5分，硕士26分，博士37分。显然，年轻的高学历人才更容易获得户口。可见，各个大城市出台的积分落户政策明显偏向于高素质人才。其实这样的情况可以理解，从地方政府的政策取向上看，吸纳人口到城市中来，吸收一些高素质人才更有利于城市的发展和未来城市的财政收入。落户政策根据一个人的人力资本来决定他能否在城市享受城市福利，能更多地激发人们提高自身的文化素质和修养。但从以人为本出发，作为本国的公民，高学历不是唯一的衡量标准，对于一些文化素养不高，年纪较大的农民工，只要有一技之长，能在城市靠自己存活下去，也可以定性为特殊人才，给予政策上落户的倾斜，这样才能真正激发人们的潜在动力，各自在城市里发挥自己的特长，城乡之间的差距也能越来越小。10F2CDE7-C96E-4377-814A-84D5E8517C8A

　　(五)农业转移人口市民化和市民化能力不匹配

　　我国在改革开放初期，采取的城镇化战略是小城镇化模式。乡镇企业的大发展引领了那个时代的经济发展。然而到20世纪90年代后期，小城镇发展的高成本、低效率等弊端显露出来。于是2002年党的十六大报告提出，优先发展大城市。大城市有地域优势以及政策倾斜，很快就实现了高速发展。大城市发展导致农业转移人口市民化难度加大，主要原因是就业能力和住房支付能力的错配。大城市在吸纳更多人口的同时，也伴随着生活成本的提高。由于我国超大城市的住房价格远高于其他城市，且农民工的工资水平相对于高房价来说，显然是不对等的。在农民工的就业区域上，大城市就业的农民工占据了农民工数量的三分之二。不同城市的就业吸附能力和农民工支付住房能力显然是不匹配的，也就意味着农业转移人口市民化和农民工人口迁移的方向是错配的。造成以上现象的原因是我国的发展重点仍然是偏向大城市的，形成了城市与城市之间的发展差距，从而使得大城市的非户籍福利仍然高于中小城市的户籍福利，所以很多农业转移人口宁愿迁移到大城市做非户籍人口。

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