碳排放权交易立法的现实困境与推进策略

来源：核心期刊咨询网时间：2022-03-15 10:5712

摘要：〔摘要〕 我国全国性碳排放权交易市场已经正式建立并运行，然而碳排放权交易立法仍然存在立法模式不清晰、立法内容不完整和立法路径认识不充分等问题。为了推动碳排放权交易有序发展，如期实现2030年碳达峰与2060年碳中和目标，我国亟需采取明确综合性立法模式、补齐立

　　〔摘要〕 我国全国性碳排放权交易市场已经正式建立并运行，然而碳排放权交易立法仍然存在立法模式不清晰、立法内容不完整和立法路径认识不充分等问题。为了推动碳排放权交易有序发展，如期实现2030年碳达峰与2060年碳中和目标，我国亟需采取明确综合性立法模式、补齐立法内容短板以及统一立法路径认识等策略，系统推进碳排放权交易立法。

　　〔关键词〕 碳排放权交易;立法模式;立法内容;立法路径

　　我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出推进碳排放权市场化交易，国家领导人也在公开场合明确表示要力争按时实现碳达峰、碳中和目标。碳排放权交易市场的有序运行离不开完善的法律制度保障，我国的全国性碳排放权交易市场已于2021年7月正式启动，相关的碳排放权登记、交易和管理规则也已经初步具备。但是从总体上看，我国的碳排放权交易法律制度仍有诸多不完善之处，国内学界对碳排放权交易立法也尚未形成系统性共识。我国自2009年在哥本哈根气侯大会上提出碳减排目标以来，国内专家学者对碳排放权交易立法展开了热烈的讨论。针对碳排放权的法律性质，王明远认为碳排放权区别于传统民法的用益物权，属于准物权〔1〕。王慧认为碳排放权属于典型的行政许可，碳排放权的产生来自行政机关的分配〔2〕。杨泽伟则为了弥补公私法二元论的不足，提出了碳排放权属于发展权的观点〔3〕。

　　时至今日，国内学界也未能就碳排放权的法律性质形成统一意见。针对碳排放权交易的具体制度设计，冷罗生认为我国可以参考《京都议定书》和欧盟的经验，采用总量控制与交易的模式，设定分阶段的总量减排目标和交易气体种类，制定科学的碳排放权分配规则，不断细化碳排放权的监督管理制度〔4〕。邓敏贞认为应当完善碳排放权交易法律体系，通过立法或司法解释将碳排放权纳入权利质押范围〔5〕。李伟芳认为欧盟将航空业纳入碳排放权交易制度，是履行《京都议定书》义务的重要手段，我国应当积极应对并承担共同而又有区别的责任〔6〕。

　　总体来看，国内理论界对碳排放权交易立法的研究主要侧重于权利性质的讨论和具体制度的设计，缺乏对立法模式、立法内容和推进路径的总体性讨论，不利于形成系统性的碳排放权交易法律体系。为如期实现碳达峰、碳中和目标，亟需对我国碳排放权交易的立法状况进行梳理，探索确立我国碳排放权交易的立法模式、立法内容和推进路径。

　　一、碳排放权交易的理论透视

　　碳排放权交易是指行政部门依据环境容量制定一定时期的碳排放总量控制目标，然后将这一目标具体分解为碳排放配额，分配给各区域、各领域内的碳排放主体，碳排放主体根据自身的生产需求在市场中交易碳排放配额的活动。经济学理论认为，为了避免经济生产活动对生态等外部环境带来的负外部性，避免因为产权主体不确定和交易制度不完善导致的“公地悲剧”，政府部门有必要采取手段将这一负外部性内部化。对于政府可供采取的手段，有两种观点：一种是管理学派的观点，即可以通过对市场进行干预，制定并实施政策法规和其他管理措施来解决外部不经济性问题，使某种资源成为稀缺资源。这种观点认为，只要加强和改善对市场的干预和管理，就可以有效解决外部不经济性问题。另一种是所有权学派的观点，其认为可以通过明确环境资源的所有权或财产权来避免资源主体的权利义务不对称，解决外部不经济性问题，其主要理论是以科斯定理为核心的产权经济学〔7〕。美国于20世纪70年代提出排污权交易理论，联邦环保局也在大气污染及河流污染管理中引入排污交易制度，并在治理酸雨、减少二氧化硫排放等方面取得了明显效果〔8〕。碳排放权交易便建立在排污权交易的成功经验之上。

　　1997年通过的《京都议定书》第一次以法规的形式规定了限制温室气体排放的方式，至2020年共有192个国家和地区成为缔约方，有效指导了全球范围内的碳排放。按照《京都议定书》的规定，碳排放权交易主要有以下特征：

　　第一，碳排放权交易的主体主要为国家和特定企业。国际普遍的做法是将碳排放权交易的主体范围限定为国家和特定企业，并非所有的企业都有资格或义务参与碳排放权交易。

　　第二，碳排放权交易的客体是特定期限内的碳排放单位排放额度，既包括行政机关分配给碳排放单位的额度，也有碳排放单位通过自愿减排等方式拥有的排放额度。《京都议定书》确立了四种交易单位：一是缔约方根据议定书取得的分配数量单位(AAU);二是基于土地利用、土地利用变化和林业(LULUCF)活动签发的清除单位(RMU);三是基于清洁发展机制的项目活动而签发的经核证减排量(CER);四是基于联合履行机制(JI)签发的减排单位(ERU)。

　　第三，碳排放权交易配额分配包括免费分配和有偿分配两种类型。目前，各国的碳排放权交易是以无偿分配为主、有偿分配为辅并逐步提高有偿分配的比例。在交易类型上，欧盟成员国、中国等主要国家采取的是强制性交易模式，被纳入碳排放重点排放单位的主体必须遵守碳排放的总量控制规定，超过排放限额则必须从市场中购买碳排放额度。而美国未采取统一的全国性强制交易模式，而是在部分州之间达成协定，自愿履行碳减排任務。

　　二、碳排放权交易立法的现实困境

　　2011年，我国在北京等7省市开展碳排放权交易试点，国家发改委作为业务主管部门于2014年制定实施了《碳排放权交易管理暂行办法》。在此基础上，生态环境部于2021年实施了《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法(试行)》)，结合试点地区经验对碳排放权交易的份额分配、结算规则等内容进行了完善。为了迎接2021年7月正式开启的全国性碳排放权交易市场，生态环境部于2021年5月制定出台了《碳排放权登记管理规则(试行)》等一系列具体化的规章。中央立法层面目前已经形成了以《管理办法(试行)》等部门规章为主体，一揽子的碳排放权交易法律规范。在其他低碳发展立法

　　方面，《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国电力法》等多项中央层面单行法律也部分涉及碳减排目标。在地方立法方面，不仅部分试点地区先行开展了碳排放权交易立法，也有不少其他地区专门性地对碳排放权交易进行了立法，如深圳市实施了《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》。但是总体来看，我国碳排放权交易立法仍存在以下几个方面的现实困境。

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