政策网络视角下教育政策工具的选择逻辑

来源：核心期刊咨询网时间：2021-07-14 12:0512

摘要：[摘 要]合理选用教育政策工具，加强高校养老类专业建设，是深化养老服务、积极应对人口老龄化的重要手段。在上海高校养老类专业建设所构成的政策网络中，鉴于各相关行为者之间的关系特性，现有教育政策工具的选择遵循政策悖论下的有限选择逻辑、目标导向下的

　　[摘 要]合理选用教育政策工具，加强高校养老类专业建设，是深化养老服务、积极应对人口老龄化的重要手段。在上海高校养老类专业建设所构成的政策网络中，鉴于各相关行为者之间的关系特性，现有教育政策工具的选择遵循政策悖论下的有限选择逻辑、目标导向下的激励驱动逻辑、多元参与下的系统变革逻辑、权责配置下的类型限定逻辑、科层权威下的工具沿用逻辑等。为更好地实现政策目标，还需进一步优化教育政策工具的选择逻辑，选择更具有前瞻导向性的象征和劝诫工具、更多面向学生的能力建设工具、更加融合行业企业参与的系统变革工具、更具有协同性的跨部门政策工具。

　　[关键词]政策网络;教育政策工具;选择逻辑;养老专业建设

　　教育政策工具的选择作为联结教育政策目标与教育政策执行的重要环节，直接影响着教育政策的效果。为了更好地实现教育政策目标，就要基于科学合理的逻辑选择合适的教育政策工具。政策网络理论是教育政策工具选择研究的重要范式，政策网络中多元行动者之间的利益冲突与平衡，构成了教育政策工具选择的现实背景和核心环境。

　　据民政部预测，“十四五”期间，中国将迈入中度老龄化社会，全国老年人口将突破3亿。我们将迎来一波养老服务的需求浪潮，迫切需要构建一支优秀的养老服务从业人员队伍。选择合理的教育政策工具以加强高校养老类专业建设，是推进养老产业人才培养的重要途径。

　　一、分析框架：政策网络中的教育政策工具

　　教育政策工具是政策工具理论在教育政策学中的具体运用。政策工具是政府将其实质目标转化为具体的行动路径和机制[1]62，良好的政策目标必须选择适当的政策工具[2]131。政策工具选择研究主要回答为什么政府会从许多可供利用的工具箱中选择特定的工具的问题。

　　彼得斯总结了政策工具选择研究的五种途径，包括传统工具途径、修正工具途径、制度分析途径、公共选择途径和政策网络途径。所谓政策网络是指参与某一政策问题的相关行为者的合集(包括管理者与目标群体两个方面)。[4]70从政策网络途径看来，政策工具的选择不是一种自由选择，它不是在真空中选择的，而是植根于一定的环境，其中存在多种因素影响政策工具的选择。[3]在政策网络视角下，一种政策工具越是有助于维持现有的政策网络的特性，这种政策工具在政策形成过程中就越有可能被遴选出来。[4]89政策网络的相互关联性(政策网络中的个体、群体和组织之间的互动强度)以及连贯性(政策网络中一些行为者对其他行为者的目标的认同程度)是衡量政策网络特性的两个重要变量。根据这两个变量的强弱组合，可以得到四种类型的政策网络，每种政策网络所选的政策工具的特性也各不相同(见表1)。维持政策网络特性的相对稳定，是教育政策工具选择的逻辑起点。厘清政策网络的组成和特性，以及所选教育政策工具类型和作用，是阐释教育政策工具选择逻辑的必要前提。

　　二、上海高校养老类专业建设中的政策网络与政策工具选择

　　(一)上海高校养老类专业建设中的政策网络体系

　　上海高校养老类专业建设中的政策网络主要包括四个层次的子网络，按照子网络的覆盖范围由大到小，依次为“政府—市场—高校”“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”“教育行政部门—其他行政部门”“教育行政部门上级—下级”。这四个子网络在高校养老类专业建设的目标上是高度一致的，都要加强高校养老类专业的建设，以提升养老服务类人才培养水平，所以政策网络整体与子网络的连贯性都很强。但是每个子网络的相互关联性，即网络内行为者彼此互动的强度，因网络所处情景不同而各有不同。影响这种相互关联性的一个要素就是每个子网络内权力目标、信息以及资源在行为者中的分布方式。

　　从“政府—市场—高校”“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”“教育行政部门—其他行政部门”三个子网络看，由于行动者本身具有相对独立性，所以权力目标、信息以及资源的分布是较为分散的，网络的相互关联性也较弱。相较而言“教育行政部门上级—下级”子网络受到科层制度约束，子网络的相互关联性很强(见表2)。网络的连贯性越强，意味着行动者的目标认同越一致。教育政策的制定主体主要关注的是支持目标群体努力去实现自己的目标，而不是对目标群体进行约束，目标群体支持或反对政策工具应用的自由程度较高。同时，会通过“奖励”而不是“处罚”的手段来影响相关行为，因为额外提供资源将更有利于保持网络的高度连贯性。网络的相互关联性弱，意味着对目标群体行为的回应没有那么强烈，网络内的互动有赖于中介群体和组织的出现[5]，从而在维持网络相互关联特性的前提下增进政策网络中的接触。网络的相互关联性强，意味着对目标群体的政策回应更加积极，也更有可能由政策制定者直接实施政策。

　　(二)上海高校养老类专业建设中教育政策工具的类型及特征

　　根据施耐德和英格拉姆、麦克唐奈和艾莫尔对政策工具的分类，本文将教育政策工具分为权威工具、象征和劝诫工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具五种类型，并据此对上海高校养老类专业建设中主要选择的教育政策工具进行了分类(见表3)。这里所指的教育政策工具既包括政策文本，也包括实际执行的政策以及相关机制。

　　通过对上海高校养老类专业建设中所采用的教育政策工具类型及要点的梳理，可以归纳所选教育政策工具的特征。第一，采用以引导鼓励增设养老类相关专业的象征和劝诫工具，而不采用权威工具强制规定专业的设置，且象征和劝诫工具发布的主体较为多元化。第二，较多采用能力建設工具与激励工具，主要表现为重新分配信息和资源，包括组织各类提升专业内涵建设的活动以及在相关项目评审中给予养老类专业重点支持，授予项目称号及相应财政支持等，在这一过程中，教育行政部门发挥主要作用。第三，通过系统变革工具组建中介组织执行部分政策，尤其是在“教育行政部门—高校师生—行业企业—其他利益相关者”这一子网络内对权力目标、信息以及资源进行调整。

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