陆海统筹背景下海域综合管理探析

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摘要：摘要：文章分析當前海域管理面临的形势，并剖析当前存在的管理问题，提出管理的总体目标和改革意见措施，同时对当前海域使用管理法修订、新一轮国土空间规划制定、围填海管控、海岸线保护与利用管理、养殖用海管理等主要工作提出管理建议。建议包括：构建基

　　摘要：文章分析當前海域管理面临的形势，并剖析当前存在的管理问题，提出管理的总体目标和改革意见措施，同时对当前海域使用管理法修订、新一轮国土空间规划制定、围填海管控、海岸线保护与利用管理、养殖用海管理等主要工作提出管理建议。建议包括：构建基于生态系统的海域综合管理机制，深入落实生态文明建设总要求;开展海域资源本底调查，为深化综合管理奠定基础;整合涉海规划，发挥陆海统筹作用;发挥指标调控作用，实施市场化配置;调控产业用海，充分发挥海域资源最大效益;加大整治修复力度，恢复区域生态功能;打破部门间壁垒，形成监管闭环。

　　关键词：陆海统筹;海域综合管理;管理机制;生态文明建设;国土空间规划

　　党的十九大报告提出坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。海域资源是国民经济和社会发展的重要保障，对海洋强国建设和中华民族伟大复兴具有十分重要的意义[ 1]。海域综合管理是对海域资源合理配置和治理的过程，新形势下应顺应时代要求，统筹考虑海域自然资源特性和区位条件、用海产业布局、社会经济发展需求以及生态文明建设要求等因素，改变传统的以项目审批为主的资源配置方式，充分发挥市场化配置和政府宏观调控的作用，以海域资源禀赋决定用海项目布局，进而突出综合管理的效能。

　　1 当前面临的新形势

　　1 . 1 生态文明体制改革提出了新举措

　　党的十九大对生态文明体制改革提出了更高要求，当前现代化建设要实现人与自然和谐共生，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。海洋是重要的自然资源，如何利用海洋资源创造更多物质财富和精神财富满足人民日益增长的美好生活需要，同时提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要，亟待通过海域资源的更优配置加以实现。

　　1 . 2 政府职能调整提出了新命题

　　2 0 1 8年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，同时将国家海洋局的海域海岛管理等职责并入自然资源部，有利于综合统筹海域和陆域管理，特别是沿海滩涂、海岸带等相关区域的管理。如何全面发挥陆海统筹管理职能提出了新命题。

　　1 . 3 《围填海管控办法》等文件提出了新任务

　　《围填海管控办法》《海岸线保护与利用管理办法》《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》等文件的出台，对加强围填海管理、海岸线保护与利用提出了新的要求，并建立了海域、无居民海岛有偿使用动态调整机制，为海域综合管理提出了新任务。

　　1 . 4 首次海洋督察提出了新要求

　　首次海洋督察實现了全覆盖，对沿海地方政府贯彻落实国家海洋资源开发利用、生态环境保护举措部署、解决突出资源环境问题、落实主体责任情况等进行了督察，及时发现了围填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”的突出问题，为下一步海域综合管理机制的优化调整提出了新要求。

　　2 存在的主要问题

　　2 . 1 涉海规划繁多，规划间衔接不够

　　当前涉海规划种类繁多，导致规划间衔接不够，规划执行不严的局面。涉海规划既有海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线制度、海岸带综合保护与利用总体规划、沿海战略规划、海岸带区域的土地利用规划、城市规划、滨海开发区规划等空间类规划，还有港航、渔业、盐业、旅游等行业发展规划。多头规划导致规划间存在相互冲突，规划管控的效率低下。另外，各类涉海规划大都没有长远考虑，多为满足当前社会经济的发展所制定，而忽略了海洋资源的可持续性和代际间的公平性原则。

　　2 . 2 海域资源配置以项目审批为主，缺乏资源配置主动性

　　海域资源作为国家基础性自然资源和战略性经济资源，稀缺性十分突出。当前海域资源配置中存在3个层次的问题，在法治建设上，资源配置管理规定过于原则化，配置制度不健全、配置流程不完善;在动态调剂机制上，海域使用金没有充分发挥对资源利用结构和空间布局等方面的引导调节作用;在配置方式上，资源配置形式相对单一，过分依赖行政配置，市场化配置资源进程缓慢[ 2]。海域管理工作主要以项目审批为主，海洋功能区划、围填海计划指标管控等多为项目审批而服务。

　　2 . 3 海域管理与海域执法脱节，导致违法用海活

　　动屡禁不止

　　在项目审批中，执法部门很少参与，审批的项目信息也未反馈同级执法机构，导致用海项目在审批后不能及时得到监管，“未批先建、少批多建、边批边建”等违法行为时有发生。另外，执法情况也不能及时反馈给管理部门，曾出现违法企业在接受执法部门立案查处过程中，审批部门还在为其积极办理合法手续的情形[ 3]。另外，海域动态监视监测结果未与执法部门共享，导致很多界定为违法用海的海域使用疑点疑区不能及时立案查处，同时由于缺少海域动态监视监测等技术部门的监测鉴定，一些违法情况无法得到验证，执法人员对此多采取谨慎或回避的态度。

　　2 . 4 海域资源开发利用程度低，单位产能亟待提升

　　我国海域资源粗放发展状况普遍，综合利用和可持续性整体水平较差。目前，我国海域开发利用面积占近岸海域面积的4 0%，且单位面积的产量和产值都很低。绝大部分开发活动集中在近岸海域，远海开发利用不足。如临港工业区是海洋经济主要活动区，包括钢铁、石化、机械、修造船等产业，但产业同质同构严重，布局分散，导致港口、岸线等近岸资源过度开发，渔业资源趋于枯竭，海洋经济效益低。同时近年来，围填海规模较大，很多填海项目没有实体项目落地，导致围填海存量严重。

　　3 总体管理目标

　　建立基于生态系统的海域综合管理机制，利用规划引导、行政调控、市场配置等手段，优化海域资源配置空间与时序，妥善处理海域资源开发与社会经济发展、环境保护间的关系，统筹安排各类开发用海，控制新增开发用海规模，发挥区域海域资源优势，合理调整用海产业结构和布局，推动海洋经济绿色转型、改善人居环境、维护生态功能、提升生态质量，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间水清滩美，最终实现人海和谐、永续利用。

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