融资担保业监管模式的构建

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摘要：【摘要】融资担保业的监管体制与其二元性行业结构、二元性收益处置机制之间的矛盾， 制约了融资担保业的发展， 因此必须贯彻落实国务院分类监管的要求， 改革监管体制， 创新监管模式。 融资担保业与银行业的行业属性、职能和业务范围高度一致， 因而可以参

　　【摘要】融资担保业的监管体制与其二元性行业结构、二元性收益处置机制之间的矛盾， 制约了融资担保业的发展， 因此必须贯彻落实国务院“分类监管”的要求， 改革监管体制， 创新监管模式。 融资担保业与银行业的行业属性、职能和业务范围高度一致， 因而可以参照银行业的管理经验， 构建适应融资担保业发展的监管模式， 即分类监管模式。 其具体内容是： 在区分行业属性的基础上， 对政策性融资担保和商业性融资担保实施不同的监管政策; 在分类基础上根据业务范围、经营规模、资本充足率等指标， 制定监管指标体系， 实施分级管理。 在分类监管模式中， 区分两类不同性质的担保机构是基础， 对不同层级的担保机构实施分级管理是主要办法， 不同的量化指标构成监管的主要工具。

　　【关键词】融资担保业;分类监管;政策性融资担保;商业性融资担保;二元结构

　　在我国， 由于政策性融资担保与商业性融资担保并存， 融资担保业形成了二元性的行业结构; 与之相适应， 形成了二元性的收益处置机制。 然而， 现行混合监管体制和监管模式难以适应这种情况， 导致政策性融资担保机构发展滞后， 而商业性融资担保机构受资金规模、经营方式及管理模式等的限制， 作用也十分有限[1] 。 为此， 国务院发布的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发[2015]43号)第十三条明确提出了创新监管机制和手段、积极探索实施分类监管、提高监管有效性、坚决守住不发生区域性系统性风险的底线等要求[2] 。 要落实国务院的这一要求， 就必须改革现行监管体制， 创新监管模式。 基于此， 本文针对融资担保业的监管模式进行了探究。

　　一、混合监管体制与融资担保业二元结构的矛盾

　　为了解决中小企业融资难、融资贵问题， 特别是为了解决融资担保业服务新基建、服务经济双循环问题， 国务院对融资担保业的高质量发展提出了更高的要求[3] 。 中央政府一方面要求加快发展政策性融资担保和再担保， 另一方面鼓励商业性融资担保机构积极开展业务， 从而形成了政策性融资担保和商业性融资担保并存的二元结构。 这种二元性的行业结构决定了收益处置的两种机制， 即政策性担保价格接受政府指导， 商业性担保实行市场定价。

　　目前的监管体制实际上是“混合监管”体制， 具体形式是： 在融资担保业行业协会的统一领导下， 实施“既分又合”的监管政策。 所谓“分”， 就是根据行业属性、职能以及经营方式等的差异， 将两类担保进行区分， 并根据这些差别实施差异化的监管政策。 所谓“合”， 就是根据中央政府确定的经济发展战略， 在担保对象、担保业务等方面实行统一的监管政策。 政府主导政策性融资担保， 监管规则、监管政策要服从经济大局， 担保机构实施专业化管理、市场化运营; 商业性融资担保作为市场主体， 则按照市场规则运作， 监管政策的制定要遵循市场规律。 混合监管体制的形成和发展有其特殊的历史原因， 对经济也发挥了一定的积极作用， 但是这种监管体制与二元性的行业结构、收益处置机制之间存在矛盾。

　　1. 监管主体不明确。 中央层面的监管主体包括融资担保业行业协会、银保监会、民政部， 地方层面的监管主体则包括地方政府和与之对应的机构。 多层次、多元性的监管机构反映了监管主体的模糊性。 政策制定主体和执行主体也表现出多元性、多层次性。 政策制定主体是中央政府及其所属部门， 包括国家发展和改革委员会、财政部、银保监会等; 执行主体则是各级行业协会。 监管主体的复杂性反映了混合监管体制的特征， 也是混合监管体制的表现形式， 由此带来的问题是： 监管主体不明确， 导致多头管理。

　　2. 行业属性区分不够明确， 与二元性的行业结构相矛盾。 从中央政府及其所属部门发布的文件来看， 对于什么是政策性融资担保、什么是商业性融资担保、两类担保行业属性的区别是什么、两类担保的职能有何差别等问题， 均无明确界定， 政策规定往往同时针对两类担保， 而有些条文实际上只适用于政策性融资担保。 这种情形也反映了混合监管体制的特征， 所带来的问题是， 商业性融资担保存在一定的政策真空。

　　3. 业务范围没有明确界定， 造成了监管政策与二元性的行业结构、收益处置机制之间的矛盾。 国务院发布的《融资担保公司监督管理条例》(国务院令第683号)规定：“为了支持普惠金融发展……所称融资担保公司， 是指依法设立、经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司”。 这意味着两类担保机构都要执行相同的政策， 服务相同的对象， 提供同质的产品， 使得担保市场受到干扰。

　　市场经济的规律表明， 资本是要追求平均利润的， 平均利润率决定了资本的收益率， 但是在混合监管体制下， 由国家资本组成的政策性融资担保机构由于受政策约束， 特别是服务价格、费率的确定必须服从政府指导， 因而其收益率远低于社会资本的平均利润率。 政府确定的指导价格虽然只适用于政策性融资担保， 但同时也在向市场传递价格信号， 干扰市场价格的形成， 从而使商业性融资担保的服务价格不同程度地偏離市场价格， 其结果是， 无论是政策性融资担保还是商业性融资担保， 其收益率都达不到平均利润率， 这与二元性的行业结构、费率确定机制相矛盾。

　　融资担保业的二元性行业结构和收益处置的二元机制是在我国特殊的经济体制下自然形成的， 有其历史的合理性和现实意义。 因此， 为了促进融资担保业的发展， 就必须对混合监管体制进行改革， 使之与二元性的行业结构和收益处置的二元机制相一致， 而改革的主要任务就是实施分类监管。

　　二、构建分类监管模式的必要性

　　从根本上来说， 实施分类监管的目的是解决上述矛盾。 从融资担保业的经营现状来说， 则是为了解决如下几个主要问题：

　　1. 通过实施分类监管， 进一步明确两类担保的业务范围。 我国融资担保业主要为中小微企业和“三农”提供融资服务， 以服务于经济双循环， 应对复杂的世界经济形势， 这一规定大体界定了融资担保业的业务范围。 但是， 需要接受融资担保服务的不仅仅是中小微企业和“三农”， 还包括中央和地方国有企业、大型民营企业， 特别是高科技企业。 对于这些企业， 哪些是政策性融资担保机构必须进入的， 哪些是不能进入的? 哪些是商业性融资担保机构能够进入的， 哪些是不能进入的? 这些问题所涉及的界限并不是很明确。

　　由于界限不明确， 导致两类担保存在业务交叉， 即两类担保可能同时进入某些行业、某些领域， 从而造成了两类担保的不合理竞争。 与之同时发生的是， 有些领域本应由政策性融资担保提供融资服务， 但受费率规定的影响， 政策性融资担保机构可能不进入; 有些领域应当由商业性融资担保提供融资服务， 但受企业经营不确定性的影响， 商业性融资担保机构宁愿为费率不高的国有企业提供服务， 而不为费率高但风险也高的民营企业提供融资服务。 所造成的结果是， 两类担保争相进入有政策支持的大型国有企业， 而急需融资担保的中小微企业、“三农”和高科技民营企业难以获得融资担保服务， 造成担保的供求失衡， 从而影响了担保覆盖率。 解决这一问题的途径就是分类监管， 在实施分类监管的前提下， 界定两类担保的业务范围。

　　2. 通过实施分类监管， 纠正融资担保服务价格对价值规律的偏离。 融资担保服务价格的政策规定是依据二元结构的特点制定的。 根据政策规定， 政策性融资担保要服从制度安排和政策安排， 服务价格原则上实行政府定价; 商业性融资担保在服从政策安排的前提下按照市场原则运营， 服务价格由市场决定。 这种定价原则反映了融资担保业二元结构的客观要求， 从而形成了二元定价机制。 这种二元定价机制有其现实合理性， 但从经济学角度来看， 则偏离了价值规律。 融资担保既是经济服务也是经济交易， 作为经济交易， 其必须服从交易的基本规律， 即交易价格的确定应当服从价值规律， 具体表现为交易价格、服务价格下的收益率与社会资本的平均利润率一致。 由于受政府定价的影响， 无论是政策性融资担保机构还是商业性融资担保机构， 收益率都达不到平均利润率。 这说明， 从整个行业来看， 服务价格的确定在一定程度上偏离了价值规律， 而要纠正服务价格对价值规律的偏离， 同样只能通过分类监管来实现。

　　3. 通过实施分类监管， 引导社会资本进入融资担保业。 资本流动的规律是， 哪些领域利润率高资本就会流向哪些领域， 哪些领域利润率低资本就会从哪些领域流出， 而流入或流出的价值导向则是能否获取平均利润， 这就是资本运动的必然性。 在这种必然性的作用下， 资本的进入或退出受平均利润率规律支配。 如果担保服务价格下的收益率能够达到平均利润率甚至高于平均利润率， 资本就会进入， 否则就不会进入甚至退出。 当前由于担保收益率偏离了平均利润率， 社会资本进入融资担保业的积极性不高， 资本进入有限， 导致担保覆盖率没有达到理想状态。 通过实施分类监管， 特别是针对商业性融资担保制定不同于政策性融资担保的政策， 将能够吸引社会资本进入融资担保业， 解决担保供求不平衡的矛盾。

　　4. 通过实施分类监管， 减轻政府财政负担。 社会资本进入融资担保业的意愿不足， 担保覆盖率不高， 为了解决企业融资难、融资贵问题， 中央和政府都不得不对政策性融资担保机构给予财政支持。 主要措施包括： ①给予财政补贴或者奖励， 以弥补其收益不足; ②中央政府或地方政府直接注资， 以扩大其资本金规模， 提高担保覆盖率; ③政府出资组建担保公司、再担保公司。 这些措施可以在一定程度上缓解担保供求不平衡的矛盾， 但从长期来看， 必然会增加中央政府和地方政府的财政负担， 还有可能与发挥市场在担保资源配置过程中的决定性作用的原则产生矛盾。 因此， 有必要通过实施分类监管， 引导社会资本进入担保市场， 扩大商业性融资担保规模。

　　三、银行业的分类监管模式

　　融资担保业与银行业是相伴而生的， 两者在业务经营方面也存在着高度的相关性， 特别是我国的银行业与融资担保业的结构有着高度一致性， 因此可以参照银行业的管理模式， 探索分类监管模式和机制。 与融资担保业相同， 银行业的行业结构也呈现出二元结构特征， 即政策性银行与商业银行并存。 在这种二元结构的框架内， 形成了利率确定的二元机制， 即政策性银行利率的确定服从政府政策， 商业银行的利率则由市场决定。 银行业便在这种二元结构和二元机制的基础上， 形成了分类管理的模式， 其基本特征是：一是将银行区分为政策性银行和商业银行， 对两类不同性质的银行实行分类管理; 二是以分类管理为依据， 对商业银行实施有差别的管理。

　　1. 区分政策性银行和商业银行， 并对两类银行实施分类管理。 自2003年开始， 银监会以《银行业监督管理法》(中华人民共和国主席令第十一号)、《国家开发银行监督管理办法》(中国银监会令2017年第2号)、《中国进出口银行监督管理办法》(中国银监会令2017年第3号)、《中国农业发展银行监督管理办法》(中国银监会令2017年第4号)等政策法规为依据， 将银行机构区分为政策性银行和商业银行， 初步形成了分类管理的格局。 其基本办法是：第一， 按照职能将银行机构区分为政策性银行和商业银行， 根据两类银行职能的差异实施分类管理。 政策性銀行的主要任务是服务于政府政策和产业政策， 落实国家的经济发展战略[4] 。 因此， 政策性银行的业务经营必须服从政府的政策安排， 其业务范围主要包括向国家基础设施、支柱产业、大型设备进出口、农业政策性业务等提供融资服务。 商业银行作为独立的市场主体， 按照市场规则运营， 其主要职能是促进资本流通， 经营范围主要包括存贷款、支付业务、资产管理等。 第二， 根据分类管理的原则， 规定了不同的利率确定机制。 政策性银行的利率、资本价格的确定在一定程度上接受政府指导， 不以营利为目的。 商业银行服务于市场， 存贷利率、资本价格的确定必须遵循价值规律， 遵守市场规则。 这些政策实施的结果就是形成了分类监管体制、分类监管模式。

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