二战后美国国会立法机制改革研究

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摘要：摘要：立法机制改革，是二战后美国国会以提升自身立法能力的方式来制衡联邦行政权扩张的积极尝试。通过分析改革成效可知，既有的改革措施确实对提升美国国会立法能力和维护其在联邦政策制定过程中的话语权起到了积极作用，但由于这些措施均不同程度地陷入了

　　摘要：立法机制改革，是二战后美国国会以提升自身立法能力的方式来制衡联邦行政权扩张的积极尝试。通过分析改革成效可知，既有的改革措施确实对提升美国国会立法能力和维护其在联邦政策制定过程中的话语权起到了积极作用，但由于这些措施均不同程度地陷入了围绕国会立法权行使方式展开的权力博弈，改革的实际成效始终未达到预期。如果美国国会仍试图继续其立法机制改革，则必须要找到既能有效提升立法能力，又能远离国会内部“权力游戏”的新路径。

　　关键词：二战后;美国国会;立法机制改革;权力制衡;立法过程无人化

　　依据美国宪法，国会是构成联邦权力制衡机制的重要一极，而立法机制作为美国国会立法能力的基础要素，通过与实际立法需求间的互动，决定了国会在美国联邦政策制定过程中话语权的大小，进而影响着联邦权力制衡机制的有效性。美国国会立法机制源自于英国议会，由以委员会制度为代表的立法制度和国会党团主导的立法行为构成，经过殖民时代北美各地议会的实践和演绎，最终内化为美国法制传统中不可或缺的组成部分。19世纪中叶以前，美国经济、政治和社会生活等领域的事务主要由各州负责管理，随着联邦政府的职能和工作量有限，传统的国会立法机制尚能应付此时的立法需求。自内战结束至1945年间，随着联邦政府职能的不断扩展，使得国会立法能力不足的问题逐步显现出来。

　　一方面，国会年均立法量的增幅远低于立法需求;另一方面，经济和社会领域新兴立法事务的不断涌现，放大了国会在资讯搜集、分析和宏观政策制定等方面的欠缺，由此产生的“立法能力危机”，构成了美国国会改革自身立法机制的现实动因。与此同时，总统领导的联邦行政机构凭借其高效的决策和执行能力，逐步获得了联邦政策制定的主导权，以至于“国会几乎丧失了有效监督联邦行政机构的能力”。若长此以往，则“联邦行政机构终将成为国会监督的盲区”，联邦政府层面的分权制衡机制也会逐渐失灵。故而，维护联邦权力结构中分权制衡机制的有效性，是美国国会立法机制改革的宪法理论依据。美国国会制度的变迁，虽然是政治学和宪法学研究领域的重要课题，相关成果既包括了综合性论著，也有针对具体制度的探讨，但从历史学视角系统梳理二战后美国国会立法机制改革的历程和影响因素，并以此为基础对改革进行总体评估与前瞻性思考，仍具有一定的学术价值。

　　一、从组织制度到办公技术：美国国会立法制度改革的尝试

　　作为实体性准则的立法制度，是美国国会立法机制中相对确定性的部分，针对其进行的改革可以更直接、更顺畅地贯彻改革者的意图。因此，立法制度改革构成了美国国会立法机制改革的主干。从《1946年国会重组法》(The Legislative Reorganization Act of 1946)颁布，到20世纪90年代中期立法机制改革渐趋停滞，美国国会先后从改革委员会、国会助理制度和在国会立法工作中引入网络与信息化技术的角度出发，尝试对其立法制度进行全面且系統的升级调整，以期达到提升立法能力的效果。

　　自首届美国国会开幕时起，“以建立委员会形式制定程序性和实体性法规”，就已是议员们最熟悉的工作方式。至1825年，常设委员会取代所在议院的全体会议，成为立法草案的实际执笔者。此后，委员会制度牢牢占据了美国国会立法制度中的核心位置，任何以调整国会立法机制、提升国会立法效能为目的的改革，都必须以改革委员会制度为起点。

　　早在19世纪末和20世纪初，美国国会就曾尝试通过增设新的委员会来提升立法能力，截至1919年，参众两院常设委员会的数量分别达到了74和60个。但事实证明，仅是扩充委员会体系的规模，非但未能有效提升美国国会立法能力，反而带来了委员会职能重叠和权责不清等新的问题，所以只有“精简冗余的委员会，让议员们将有限的精力集中到1—2个专业领域，才是提高立法效率和质量的正道”。基于上述认识，联邦政府在制定《1946年国会重组法》时，将精简委员会体系规模和减轻议员兼职压力等作为委员会制度改革的突破口。

　　为此，国会裁撤了大部分临时委员会，将立法草案起草工作交由拥有独立职责权限的15个参议院常设委员会和19个众议院常设委员会完成;同时规定，参议员只能同时兼任3个委员会职务，而众议员的兼职数则被限定在2个，国会也“不再受理任何私人议案、决议和修正案”。如此一来，议员们具备了成为特定领域联邦立法事务专家的潜质。

　　为了最大限度地发挥委员会体系的立法效能，《1946年国会重组法》还赋予委员会主席领导其委员会内部立法和行政事务的权力，并在传统“资历制”(Seniority)基础上创造出了“委员会资历制”，使委员会具备了“科层制”组织的某些特征。但需要指出的是，改革后这种立法专业性和效率的提升，却是以牺牲国会内部民主为代价的。进一步说，在委员会资历制的全盛时期，“国会两院中的多数党议员凭借资历即可跻身委员会主席或小组委员会主席之列”。反观那些资历尚浅的新晋议员，他们鲜有机会加入拨款和筹款等位高权重的委员会，“只能到相对不那么‘热门’的‘次一等’委员会中碰运气”。这种政治参与机会的不平等在议员群体内部造成的矛盾甚至撕裂，一定程度上抵消了委员会制度改革取得的成效，并且成为了国会立法机制改革道路上的绊脚石。对此，众议员詹姆斯·A.罗(James A.Roe)坦言：“若要复兴国会，则必须先革除资历制，并且让真正具有领导才能和立法能力的议员担任重要职务。”政治评论家罗伯特·海勒(Robert Heller)更是直截了当地将资历制称作“公认的恶魔”。

　　总之，由拥有独立职责权限且奉行委员会资历制的常设委员会负责法案草拟工作的立法制度，虽有促进国会立法专业化的功效，但也使议案起草工作由多数议员的集智过程变为相关委员会的独角戏，其结果，不仅削弱了立法活动的民主性和代表性，更阻碍了立法效率的提高。

　　鉴于委员会主席集权和委员会资历制给立法机制改革造成的负面影响，联邦政府在《1970年国会重组法》中，加入了保障议员平等参与立法事务权利的条款。例如，保障少数党议员有权平等使用委员会行政经费，有权传唤证人出席听证会，在辩论和听证会进程中享有平等的发言机会等。又如，建立跨党派的两院联合行动委员会(Joint Committee on Congressional Operations)，“以便随时提供有益的改革建议”。此外，国会众参两院还分别在1973年和1975年组建了“博林委员会”和“史蒂文森委员会”，有针对性地解决众议院中的委员会体系设置不合理、委员会内部缺乏监督机制、代理投票(proxy voting)泛滥、参议院内部行政管理效率低下和委员会体系臃肿等问题。随着上述改革举措逐步落实，国会立法活动的民主性得到了增强，这在一定程度上促进了国会立法话语权的析分和下移，实际结果是，职责权限划分更细致的小组委员会取代常设委员会，成为参众两院立法议案的实际起草者。然而，小组委员会的崛起也带来了相应的问题，譬如，法案起草工作的碎片化对提升立法效率起到了反面作用。进入20世纪80年代后，不断加剧的政治极化使美国国会再难就立法机制改革达成共识，到1995年，国会委员会制度改革已沦为同时控制参众两院多数席位的共和党贯彻“小政府”理念的工具，其在立法机制改革中所扮演的角色逐渐退居次要位置。

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