河长制管理的问题与对策及专业人才培养策略研究

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摘要：摘 要：河长制自诞生以来对解决我国当前严重的水环境污染和水生态破坏问题起到了重要的积极作用，但河长制作为一个新生事物并无成功经验可以套用。本文通过调查研究和理论分析，并结合国内相关研究成果，指出我国当前河湖水系河长制管理存在顶层设计仍有待完

　　摘 要：“河长制”自诞生以来对解决我国当前严重的水环境污染和水生态破坏问题起到了重要的积极作用，但“河长制”作为一个新生事物并无成功经验可以套用。本文通过调查研究和理论分析，并结合国内相关研究成果，指出我国当前河湖水系“河长制”管理存在顶层设计仍有待完善、管理机构级别低、“河长制”考核在政府部门总绩效考核中占比较低、基础信息仍不全面等四个问题，并对此提出加强和完善“河长制”管理顶层设计、将“河长办”建成政府的直属职能机构、提升“河长制”考核在政府部门总绩效考核中的占比、完善河湖及流域监测体系等四项对策建议。同时针对当前“河长制”管理专业人才紧缺这一现实问题，指出应通过水资源与相关学科交叉来培养水资源与水环境综合性人才。研究成果对提升我国河湖水系“河长制”管理水平、改善河湖水系水环境和水生态质量具有参考价值。

　　关键词：河长制 水环境 对策建议 策略分析 人才培养

　　2016 年11 月28日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》[1]，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，并要求各省(自治区、直辖市)党委和政府要在每年1月底前将上年度贯彻落实情况报党中央、国务院。此举标志着我国河湖水系“河长制”管理正式在全国范围内实施。“河长制”即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出来的水污染治理制度[2]，目的是为了保证河流在较长的时期内保持河清水洁、岸绿鱼游的良好生态环境。通过“河长制”，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑，在中国“水危机”严峻的当下，是一个催生河清水绿的可行制度。

　　“河长制”最初由江苏省无锡市创立，它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自行加压的举措，是对无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象提出的由党政领导牵头、政府部门协同的水污染防治措施。2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。在下达的这份文件中明确指出：将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任”。该文件的出台是无锡市推行“河长制”的起源。该文件出台后，无锡市党政主要负责人分别担任了辖区内64条河流的“河长”，把各项污染治理措施真正落实到位;而在该方案实施仅仅半年后，全面覆盖辖区的79个考核断面的达标率就从方案实施之初的53.2%上升至71.1%，无锡市“河长制”管理取得实效性成果。2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”，并在之后对全省15条主要入湖河流全面实行“双河长制”。“双河长制”即每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调承担和解决太湖和入湖河流治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系。这些自上而下、大大小小的“河长”实现了对区域内河流的“全面覆盖”，把入湖河道水质达标的作为主要工作目标。

　　目前，在生态文明建设大框架下，全国各省(自治区、直辖市)均已实施和建立了党政一把手负责的“河长制”，有力推动了河湖保护管理。但“河长制”作为一项新的河湖水生态环境的管理制度，其诞生时间不长，加之区域之间水文情势、水资源赋存、环境生态现状、经济结构、社会发展等方面的差异性，“河长制”建设并无成功经验可以套用，在建设过程中难免会出现一些问题。为全面了解“河长制”实施过程中存在的不足和问题，推进“河长制”管理顺利进行和高效运转，我们开展了调研活动，深入走访调研了不同省份的省市县三级河长办公室，根据调研成果形成本论文。

　　1 “河长制”管理的问题

　　1.1 “河长制”管理的顶层设计仍有待完善

　　虽然全国各地方政府大都明确了近期“河长制”管理的工作目标、工作任务、工作内容与工作方案，但大都未将本地河湖水系管理中期和长期规划纳入到实施方案中，而“河长制”管理的实施是一项庞杂的系统工程，需要明确各阶段的目标、任务、内容和方案才能做到目标明确、有的放矢。加之我国多年来的发展导致河湖水体污染严重、历史欠账较多，河湖水环境和水生态治理工作难度较大，如要从根本上解决这些问题，往往需要调整城市功能定位與布局、变更城市产业结构、改变居民的生产方式和生活方式、新建和增建市政污水处理设施和垃圾回收设施等[3]，而这些都需要长期系统规划并分步实施，不能操之过急。此外，目前全国各省(自治区、直辖市)“河长制”管理和考核目标体系多以县(区)域内涉水各行业和部门管理目标为基准，未能从流域尺度上进行全面规划和指标细化，从而使得各地方所提出的措施和方案只能解决辖区内的局部问题，而无法实现全流域的综合治理[4]。

　　1.2 “河长制”管理机构级别低

　　目前我国各省(自治区、直辖市)大都已全面建立以党政一把手担任辖区内总河长、党政主要领导担任辖区内重要河流(湖泊)河长、各相关部门共同参加的“河长制”管理机制，设置了河长制工作委员会和河长制办公室(下简称“河长办”)，由“河长办”具体负责和协调辖区内的河湖管理保护工作[5]。但目前各级“河长办”主要设置在水利部门(水利厅和水利局)，由水利部门主要负责人(水利厅厅长和水利局局长)兼任“河长办”主任。由于“河长办”并非直属各级政府，而是依托政府下属职能机构设立，因此，“河长办”的行政级别比政府直属机构的行政级别要低。从而在形式上形成高级别领导兼任低级别机构负责人的“高职低聘”现象，不利于调动“河长办”主要负责人的积极性。另外，河湖水系治理牵涉到水利、环保、住建、公安、财政、国土、交通等多个政府职能机构，“河长办”往往需要安排和协调各职能部门之间的工作，但由于其机构行政级别较低(低于各职能部门的行政级别)，因此在工作中存在话语权不够、工作开展困难等问题[6]。

　　1.3 “河长制”考核在政府部门总绩效考核中占比较低

　　“河长制”管理涉及水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等6大方面，需要水利、发改、经信、教育、科技、公安、监察、财政、国土、环保、建设、建管、规划、交通运输、农业、林业、卫生、城管执法、食品药品监管、工商等诸多部门通力合作、协调开展，其涉及的管理内容之广、参与部门机构之多，在各级政府的职责与任务之中都是名列前茅的[7]。但与之不相适应的是，“河长制”绩效考核在各级政府总绩效考核中所占的比重大都比较低。因此，尽管“河长制”确立的水环境治理职责具有“一票否决权”，但这只是地方政府及其职能部门承担的众多责任和众多“一票否决”中的一种，现实中比治水责任更沉重的是“发展”的责任，较河流环境这“一票”更具分量的是经济增长[8]。鉴于“河长制”绩效考核在各级政府总绩效考核中所占的比重太低，其考核结果对政府总的绩效考核结果影响不大，但“河长制”管理的工作任务却非常之大和严峻，因此，政府部门完全可以将主要精力用于在政府总绩效考核中所占大但工作难度小、工作量少的其他工作。

　　1.4 “河长制”管理的基础信息仍不全面

　　河湖水系的自然地理条件、地形地貌特征、水文气象特征、生态环境状况、土壤植被条件、自然资源状况等，以及人口规模、土地资源的开发利用数量、经济社会发展水平、产业结构布局等众多要素综合决定着河流的水文、水资源、水环境、水生态和水污染特征，因此河湖水系的基础信息统计十分重要，这同样也是发现河湖水系问题的关键[9]。而全面统计和整理河湖水系的基础数据的工作量庞大，且这些数据都还需准确、完整并及时更新以具备时效性。特别是目前对于很多地方“河长制”管理部门来讲，其辖区内的水系分布、河流岸线、水质现状和污染源特征的基础资料仍未能调查清楚。此外，部分省市水资源和水环境监测能力仍严重不足，河流取水用水台账和河流纳污能力核算仍不准确，河流生态流量监测数据不准甚至尚未确定，农村中小河流水质监测数据缺乏，农业面源污染的监测能力仍明显不足，水土流失基础数据仍普遍缺乏，涉河各行业监测网络覆盖面也仍不齐全，“河长制”信息平台基础数据等支撑体系建设仍有待加强[10。

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