甘肃省地方政府隐性债务化解研究

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摘要：摘 要：随着我国经济进入新常态，地方政府隐性债务问题逐渐凸显出来，并且成为阻碍我国经济健康发展的重要因素，如何有效治理地方政府的隐性债务，对于地方政府显得异常重要和紧迫。本文以甘肃省地方政府隐性债务为研究对象，通过对甘肃省地方政府隐性债务规

　　摘 要：随着我国经济进入新常态，地方政府隐性债务问题逐渐凸显出来，并且成为阻碍我国经济健康发展的重要因素，如何有效治理地方政府的隐性债务，对于地方政府显得异常重要和紧迫。本文以甘肃省地方政府隐性债务为研究对象，通过对甘肃省地方政府隐性债务规模以及可偿债能力的分析，为甘肃省地方政府隐性债务化解提供合理有效的对策建议。

　　关键词：隐性债务;存量规模;偿债能力;债务化解

　　一、引言

　　2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发<地方政府隐性债务问责办法>的通知》的下发，说明国家对隐性债务问题比之以往更加重视起来，通过对各地隐性债务规模的摸底估算，要求地方政府对与隐性债务可能引发的各类风险采取有效的应对措施。

　　本文试图通过现有数据分析甘肃省地方政府隐性债务的状况，测算出截至2018年末甘肃省地方政府隐性债务存量规模，并探讨对于有效化解甘肃省地方政府隐性债务可能会用到的各类方法。

　　二、甘肃省地方政府隐性债务规模测算

　　2015年新《预算法》的正式实施，明确规定发行地方债是地方政府融资举债的唯一合法渠道。2018年8月《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》的下发，更是对地方政府隐性债务的范围做出了明确的规定，即地方政府除了在法定债务限额内举借的债务，以其他任何形式举借的债务均属于地方政府隐性债务的范畴(王润北，2018)。

　　(一)地方政府隐性债务的测算方法及本文采用的方法

　　对地方政府隐性债务规模的估算的方法一般有以下三种;一是从举债主体的角度来测算，二是从资金的来源的角度来测算，三是从资金的使用投向的角度来测算。

　　1、从举债主体的角度测算隐性债务

　　从举债主体来看，在不考虑中长期政府违规财政支出的情况下，地方政府隐性债务主体主要包括地方融资平台、政府投资基金以及ppp工程项目公司。除此之外，一些地方国企由于会承担公益性项目或准公益性项目的建设，因此也会具备一定的融资功能，从而也会形成地方政府隐性债务的一部分;还有随着社会保险基金的收支缺口不断增大导致需要通过大量财政补贴的这部分资金也是属于地方政府隐性债务构成的一部分;政府本身也会形成一定的隐性债务，主要体现在对国有企业弥补亏损而形成的。基于以上分析，从举债主体的角度来测算地方政府隐性债务规模简单来说就是将上述各举债主体所产生的隐性债务加总即可。

　　2、从资金来源的角度来测算地方政府隐性债务

　　从资金来源的角度来测算地方政府隐性债务主要是通过分析地方政府举债渠道来测算地方政府隐性债务规模。随着PPP项目的发展与推广以及其他各类金融创新项目的出现，地方政府融资渠道除了通过融资平台发行地方地方政府举债之外，PPP项目、政府购买服务、政府基金、城投债、银行贷款、融资租赁和非标融资方式等都属于地方政府债务举债渠道(姚煜等，2019)。在上述的地方政府债务举债渠道中，对于PPP项目、政府购买服务和政府基金等融资方式，在具体实际操作运行中会出现类似于兜底回购、固定回报等一些违规行为的出现，这些都会成为地方政府隐性债务的一部分。因此通过资金来源的角度来测算地方政府隐性债务就是将上述分析的各种融资渠道所形成的隐性债务规模进行汇总即可。

　　3、从资金使用投向的角度测算地方政府隐性债务

　　地方政府隐性债务不论是由哪些举债主体举借的，也不论是由哪种渠道形成的，这些债务最终都会用于项目投资上，而一旦用于项目投资，则都会产生相应的资产，并且这些资产主要包括棚户区改造、保障性住房以及扶贫等一些基建项目。因此只要从社会基建项目投资总额中扣除掉包含地方政府债券在内的国家预算内资金、承接基建工程建设的企事业单位及相关部门的自有资金、市场化主体筹措的债务资金三个主要科目后，就可以对地方政府隐性债务规模做出一个大概的测算。

　　通过对三种测算方法的对比分析，本文将从资金来源角度进行测算甘肃省地方政府隐性债务，主要是通过分别计算银行贷款、城投债、融资租赁和非标融资方式这四类融资渠道所形成的地方政府隐性债务规模，再将上述四个渠道所形成的地方政府隐性债务规模简单加总可得出甘肃省地方隐性债务总规模。

　　(二)甘肃省地方政府隐性债务规模估算

　　本文对于甘肃省地方政府隐性债务的规模是通过从资金来源角度来测算的，对于PPP项目、政府购买服务以及政府基金等渠道形成的地方政府隐性债务不纳入测算范围，就只通过对银行贷款、城投债、融资租赁和非标融资方式这四类融资渠道所形成的地方政府隐性债务规模进行测算，并且需要假设通过这四类来源渠道投向项目建设的债务资金和投向城投的债务资金全部形成地方政府隐性债务。

　　1、银行贷款类

　　根据银监会2013年披露的相关数据表明，城投平台从银行的贷款规模达到9.7万亿元，同一时期金融机构的各项贷款余额约为68万亿元，占比为14.265%。因此可以认为银行贷款中将来大约会有14.265%流向了地方政府，并且全部形成了地方政府隐性债务。假设此占比保持一定的稳定，甘肃省2018年末银行贷款余额大约为1.91万亿元，则甘肃省地方政府隐性债务规模约为0.2725万亿元。

　　2、城投债类

　　城投债又称“准市政债”，因为发行城投债主要是用于地方基础设施建设或公益性项目建设，所以认为由于发行城投债所形成的债务应全部纳入地方政府隐性债务中。通过对WIND数据库中的数据分析可知，2018年末甘肃省城投债的发行余额约为0.077万亿元，从而2018年末甘肃省由于城投债所形成的地方政府隐性债务规模约为0.077万亿元。

　　3、非标融资类

　　由于各省市对于非标融资的相关数据披露较少，本文对于甘肅省地方政府隐性债务中由非标融资所形成的隐性债务的测算，主要通过分析非标融资形成的隐性债务的投向，得出了由非标融资形成的隐性债务大多投向了一些基础设施、交通运输及不动产建筑等基建领域，因此计算甘肃省截至2018年末由于非标融资来源形成的隐性债务规模是以2018年甘肃省基建投资总额为基础，利用非标融资形成隐性债务占全国基建投资的比例计算加总而得到。2018年末全国由信托贷款产生的隐性债务总额为2.748万亿元，由委托贷款产生的隐性债务总额为4.326万亿元，分别占2018年全国基建投资的15.94%和25.10%。2018年甘肃省市基建投资额大约为0.179万亿元，因此计算得甘肃省由非标融资形成的信托贷款隐性债务额大约为0.029万亿元，而委托贷款隐性债务额大约为0.045万亿元。因此，甘肃省2018年末由非标融资形成的总隐性债务额约为0.074万亿元。

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