农村低保户形象的社会认知及其政策效应

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摘要：一、农村低保政策的效果：政策认知的新视角 农村低保是一种典型的兜底保障，是社会救助体系的重要组成部分。随着保障水平大幅度提升，低保户作为政策目标群体，可按月/季度稳定地领取补助收入，生产生活得到了持续性保障。据民政部2020年發布的公报显示，201

　　一、农村低保政策的效果：政策认知的新视角

　　农村低保是一种典型的兜底保障，是社会救助体系的重要组成部分。随着保障水平大幅度提升，低保户作为政策目标群体，可按月/季度稳定地领取补助收入，生产生活得到了持续性保障。据民政部2020年發布的公报显示，2019年我国城乡居民低保对象共有4316.3万人，农村低保平均标准达到每人每年5335.5元，平均每人每月约445元。在脱贫攻坚工作中，农村低保政策发挥着保基本的重要作用，农村最低生活保障政策与精准扶贫政策的衔接是推动全面脱贫的有效机制。然而，农村低保政策在发挥着促进社会公平、维护社会秩序稳定功能的同时，也面临着福利保障水平提升但低保户能力发展不足的困境，低保政策的有效执行已经成为乡村事务治理中的一个综合型难题。

　　农村低保政策执行的基础是政策对象的瞄准，即最低生活保障资源多大程度分配给了穷人。尽管民政部门明确了农村低保的申领标准和条件，但政策对象识别不精确现象较为普遍。李棉管认为低保户、贫困户等政策对象的瞄准存在技术难题，根源于简约治理和农村社会环境的复杂性的内在张力。政策执行主体难以获得政策对象的完整信息，而政策对象也缺乏对低保政策信息的准确理解。在乡村社会的政策实践中，农村低保对象的瞄准还是一个治理难题：一方面，农村低保政策具有福利分配属性，基层政府和村庄干部在政策执行中面临着行政资源和执行动力不足的制度约束;另一方面，地方社会的权力关系网络嵌入到了低保政策资源分配过程，精英俘获的“关系保”和治理需要的“维稳保”导致低保制度发生了执行偏差和异化。因此，尽管面临着国家对识别偏差的着重关注与干预，县乡政府和村组干部仍采取了目标一致、策略各异的自我保护方案，政策对象识别偏差始终无法彻底消除。

　　农村低保政策对象识别偏差引起了对政策效果的反思，即农村低保政策是否取得了保护弱势群体和促进社会公平等效果。韩华为、高琴利用家庭追踪调查数据分析表明，农村低保政策瞄准误差较为普遍，降低了低保政策的保护性功能和减贫效果。除了瞄准偏差外，农村低保政策效果减弱还与福利依赖具有联系，农村低保户过度依赖社会救助用于维持生存，发展能力并未得到显著性提升：一方面，农村低保救助扩大化带来了新的社会矛盾，政策关联群体的弱满意度提升了政策执行成本;另一方面，农村低保政策对象扩大化带来了福利泛化现象，导致了国家公共资源投入增加，农民福利感知和基层治理秩序却未同步增强的政策悖论。此外，由于农村低保政策具有保护弱者的伦理价值，政策执行过程中产生了“福利叠加”现象，产生了严重的政策攀比问题。因此，低保政策执行没有带来农民满意度明显提升，政策效果被遮蔽在福利刚性机制之中，并引起了受助者、基层群众和基层干部等主体的不满。

　　政策对象瞄准偏差、政策效果弱化与基层群众不满意是解释农村低保政策执行及其效果研究的主轴，但背后的关键逻辑仍需要扩展研究。胡宏伟、童玉林等对农村老年人调研数据分析表明，农村低保政策并没有大规模地存在着瞄准偏差。在精准扶贫政策实施以来，农村贫困人口收入数据被完整记录，农村低保偏差经过专项清理后，政策对象瞄准的精确性已经大幅度提升。那么，为什么基层群众对农村低保政策仍然不满意?国内外关于社会救助政策及贫困治理的社会污名化为揭示这一问题提供了启示。B.Williamson认为，由于经济条件的不足，贫困者在与社会互动过程中会遭受排斥，他人会给贫困者贴上负面标签。在社区日常生活中，接受过社会救助的贫困者与其他居民的差异，会加剧贫困者被污名化的风险。这种污名化现象在农村低保户群体中广泛存在，弱者的身份既是低保户争取利益的谈判筹码，也是引起社会污名的来源。从社会救助污名化的研究视角看，福利污名、社会污名和制度污名之间存在着紧密联系，而个人感知也是重要的因素。

　　主观认知是研究农村低保政策执行及其效果的新视角。在乡村的田野调查发现，农民如果对低保户行为认知是负面的，就会产生“他吃了低保，这个国家政策就不合理”的朴素逻辑，折射出农民对政策目标群体的认知和政策认知间的复杂联系。因此，沿着关于社会救助和贫困治理的污名化视角，将对贫困户的社会认知延伸到政策认知，是解释低保政策执行满意度何以低下的重要路径，这种分析思路主要涉及三个层面的问题：第一，农民是怎么认知低保户的，即低保政策目标群体特征的社会认知问题;第二，目标群体特征的社会认知是如何传导到对国家政策的认知的，即对目标群体的认知与政策认知的关联性问题;第三，传导过程的内在逻辑及效应是什么，即政策认知传导的机制性问题。本文借助Z村的田野调查资料，对这三个问题进行阐释，以揭示农村低保政策执行的政策认知逻辑，为国家各类惠农政策执行提供新启示。

　　二、农村低保户形象的社会认知：Z村的案例

　　Z村位于四川盆地中部的丘陵地区，是一个典型的农业主导型边缘村，约有420户1150人。2015年该村有低保户29户，2018年低保专项治理中清理9户，精准扶贫政策实施后增加4户低保兜底的贫困户，现有农村低保户24户，约占村总家庭户数的5.7%。与全国其他农村地区一样，尽管Z村对低保户进行了清理和调整，但农民对低保政策的满意度仍比较低，低保资源分配是村庄矛盾的重要来源之一。因此，以Z村为案例对农村低保政策执行及其效果进行分析具有较好典型性和代表性。

　　1.类型划分：Z村低保户的原始特征

　　Z村24户低保户都经过了严格的申请流程，符合农村低保政策的标准和覆盖范围，镇、县和市的民政部门多次核查都未发现问题，不存在“人情保”“关系保”等冒领低保现象。当地村委会完整地记录了24户低保户的基本情况，留存了个人书面申请、村委会现场人户评估、村民代表大会讨论通过并公示、镇政府审核和民政部门批准等完整材料。村委会副主任认为“以前的确存在不规范的地方，国家现在查得非常严，低保户、贫困户的钱谁都不敢拿。我们村的低保绝对没有问题，经得起检验，都是些‘老弱病残孤’”。在国家对农村低保等社会救助政策进行严密检查和政策对象瞄准后，关系和权力因素在Z村的低保政策执行中的操作空间被严格压缩。在高政治和行政压力之下，县乡村的干部也没有动力将低保政策转化为“维稳”的治理工具。因此，按照农村低保政策的原则和标准，Z村的低保资源分配基本合理，政策对象锚定也是准确的。

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