新时代城市基层党建引领 社区治理探析

来源：核心期刊咨询网时间：2021-06-08 10:3412

摘要：〔摘要〕 新中国成立以来，城市基层党建与社会治理模式不断互动演进，不论是计划经济时期单位制党建对单位街居模式的整合作用，还是改革开放后区域化党建对城市社区治理模式的综合引领，都给新时代社区基层治理发展提供了历史经验借鉴。针对新时代城市基层社

　　〔摘要〕 新中国成立以来，城市基层党建与社会治理模式不断互动演进，不论是计划经济时期单位制党建对“单位—街居”模式的整合作用，还是改革开放后区域化党建对城市社区治理模式的综合引领，都给新时代社区基层治理发展提供了历史经验借鉴。针对新时代城市基层社区中存在的政策解读不准确、标准化发展不足、实施连贯性受阻等问题，要聚焦政策机制创新，有效发挥新时代城市基层党建对社区治理的引领作用，从而推动城市基层治理体系与治理能力现代化。

　　〔关键词〕 单位制党建;城市社区;基层治理

　　新中国成立以来，城市基层治理的主体、功能与结构不断随特定时期的社会经济政治背景变化而调整。中国城市社区治理结构逐渐向多方位复杂化发展：就城市基层治理而言，经历了从单位、居委会再到社区的更迭;就基层党建而言，区域化党建将单位制党建模式的内涵扩展，逐步实现从封闭垂直、硬性推进为主的传统党建模式向互通互补、资源整合、多元共治的新型党建模式调整与创新。在此过程中，党建逻辑与城市基层治理逻辑并非相互割裂，而是交叉契合、协同推进，不断将党的领导嵌入社会治理系统的基础单元。聚焦基层党建模式于城市这一特定范围，探索不同时期党建与城市社区治理的历史经验，不仅有利于新时代党的基层组织在城市基层治理中更好发挥战斗堡垒作用，也为打通城市基层治理“最后一公里”提供了经验启发，为新时代党建引领城市社区治理机制体制创新提供了可行的路径选择。

　　一、城市基层党建与社会治理互动经验梳理

　　国家治理体系和治理能力的现代化水平越来越成为衡量一个国家执政党执政能力的重要标准，这无疑对党建和社会治理工作提出了更高要求。新中国成立以来，传统封闭的社会结构逐渐向现代开放的社会结构转型，这就需要城市基层社会治理不断创新以与之适应。在此过程中，城市基层党建也在不同模式下与时俱进地同社会治理的方向、路径和内容开展良性互动，为新时代党建引领城市社区治理的实践提供了历史经验。

　　(一)计划经济时期单位制党建对“单位—街居”模式的整合作用

　　中國共产党自成立以来，便不断探索加强自身基层党组织建设的方式。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会在上海举行，随即在通过的第一部党章中明确规定：“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长。” 〔1 〕59-601927年，毛泽东在“三湾改编”中提出将“支部建在连上”，进一步完善了基层党组织建设。刘少奇同志在1945年召开的中国共产党第七次全国代表大会上指出：“党的基础组织，按照生产单位、工作单位来建立，这是我们党的一个组织原则。这个原则，使我们党的组织基础放在社会组织的细胞中。” 〔2 〕136由此可见，党在革命时期所形成的传统基层党建模式，具有较强政党内聚力，为新中国成立后基层党建模式提供了借鉴经验。随着新中国的成立，中国共产党完成了由革命党向执政党的地位转换。为了积极回应建国后新的政治生态环境，就要求中国共产党进一步进行自身调整，也正是在此过程中逐渐形成的单位制党建模式，不断发挥着对“单位—街居”模式下基层社会空间的整合作用。

　　1.单位制党建发挥了整合单位体系与街居空间的作用。为了激发革命后基层党组织的行动活力，相关制度改革显得尤为迫切。就单位管理而言，为了更好地将广大人民群众组织起来进行社会主义建设，中国共产党逐步将供给制改成工资制，将“公家人”管理模式通过单位制延续下去。就基层地区管理而言，1950年3月，天津市按照居民居住状况建立了居民委员会，揭开了我国城市居委会组织的历史进程。随后在1954年第一届全国人民代表大会四次会议上，《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》应运而生，街居制正式建立起来，事实上完成了对“非单位人”的组织整合。与此同时，三大改造初步构建了单位体系和单位党组织体系。《中国共产党章程(1956)》也对党的组织体系进行了纵向划分，并首次使用了“党的基层组织”概念，明确规定每一个企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织，实际上为单位体系和街居空间嵌入党建模式提供了制度基础。总之，中国共产党在计划经济时期通过运用单位制党建的整合功能，快速整合社会资源并进行有效的基层组织建设，克服了建国初期“一盘散沙”的社会状态，巩固了党的执政根基。

　　2.单位制党建发挥了整合社会利益与价值导向的作用。利益实现要求的主体性与实现途径的社会性存在矛盾，这就需要执政党将社会民众千差万别的利益需求加以整合和表达为社会共同利益，结成利益共同体。计划经济时期，单位制党建便承担了整合社会利益，树立价值导向的功能。首先，在单位制下对“单位人”进行利益整合，无论是单一的按劳分配制度、统包统配的就业制度，还是国家统包的社保制度，都离不开基层单位这一载体，单位也成为“单位人”所有赖以生存物质资料的最重要来源 〔3 〕。其次，对于较为少数的“非单位人”则通过单位化的街居空间对其进行利益整合。此种方式虽具有历史局限性，但很大程度上契合了计划经济体制，也有利于保障建国初期绝大部分民众的基本利益诉求。

　　总之，计划经济时期的基层党建实践中，单位制党建发挥了在“单位—街居”模式下的垂直整合功能，加快了社会秩序的建构，并不断以其鲜明的集体性、突出的聚合性影响新时代区域化党建模式的创新与实践。

　　(二)改革开放后区域化党建对城市社区治理模式的引领作用

　　改革开放后，社会转型的加速给多元社会的整合带来了挑战。就城市而言，在企业改制的大潮下，大批“单位人”完成了向“社会人”和“社区人”的身份转变。社会福利化改革启动后，养老等社会事务也从单位转移至社区。随着住房私有化的大规模出现，原单位“大院”也逐渐消解，随之产生真正意义上的现代居民小区，并对社区服务与管理提出更高要求 〔4 〕。在此挑战下，2000年12月，全国开始在大部分地区进行了城市社区的重构，社区范围相较于原居民委员会扩大，而数量则相对减少。伴随着管理关系向区域内松散平等合作方式的转变，社区空间形态也打破了单位限制，向居民社区、商业区块、功能圈块等多种形态转变。在社会主义市场条件下，单位制党建模式所契合的社会基础渐弱，比如，出现了党员流动性较大造成无法以固定单位形式开展党建活动与党员培养考察的矛盾，各个阶层和群体之间的利益出现高度分化，造成了利益需求差距过大的矛盾，都反映了出单位制党建模式的式微 〔5 〕。在此背景下，作为执政党的中国共产党要把握社会环境变化规律，建构符合新的时代进程的区域化党建工作新格局，并交叉渗入城市社区各个层级，以此来凸显其对城市社区治理工作的全方位引领效能。

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