论我国城镇管道燃气特许经营模式转型

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摘要：摘要：我国现行城镇管道燃氣特许经营制度把燃气销售和燃气输送进行一体化垄断经营，不仅阻碍了潜在竞争者进入燃气销售市场，也不利于经营性用气主体充分、经济地获取燃气，且容易导致政府监管职能的异化。随着城镇燃气供应领域公益性的减弱、自然垄断理论的

　　摘要：我国现行城镇管道燃氣特许经营制度把燃气销售和燃气输送进行一体化垄断经营，不仅阻碍了潜在竞争者进入燃气销售市场，也不利于经营性用气主体充分、经济地获取燃气，且容易导致政府监管职能的异化。随着城镇燃气供应领域公益性的减弱、自然垄断理论的变迁、政府干预方式的调整，改革我国城镇燃气特许经营制度的条件逐渐成熟。城镇管道燃气特许经营制度的转型需要分步推进，一方面要依法限制城镇管道燃气特许经营制度，另一方面要全面调整城镇管道燃气特许经营制度。

　　关键词：城镇管道燃气;特许经营;转型

　　党的十八大以来，我国石油天然气产业的改革不断深化，《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》①明确要求石油天然气领域释放竞争性环节的市场活力。特别是天然气输配价格制度的出台、LNG接收站对第三方的开放、国家油气管网公司的成立等为城镇燃气市场化改革奠定了基础。我国城镇管道燃气特许经营制度把可引入竞争的燃气销售业务与具有自然垄断属性的燃气输送业务统一进行一体化垄断经营，不符合市场化改革趋势，阻碍了城镇燃气产业的健康发展。为此，本文拟围绕我国城镇管道燃气特许经营模式的转型问题展开探讨。

　　一、我国城镇管道燃气特许经营模式形成的历史逻辑

　　(一)城镇管道燃气特许经营的内涵

　　城镇管道燃气特许经营是在城镇区域实施的基于行政许可和特许协议的排他性管道燃气经营制度，具有不同于传统城镇燃气经营制度的特点。首先， 城镇管道燃气特许经营权是一种行政许可。行政许可是符合法定条件的申请人获得的能够从事某项活动的资格。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第17条②及《市政公用事业特许经营管理办法》第7条③均规定了获得特许经营资格的基本条件和程序。因此，城镇管道燃气特许经营权是申请人依照法律规定的上述条件获得的从事特许经营的一个资格。[1] 其次， 政府通过准市场机制把城镇管道燃气特许经营权授予了申请者。特许经营主体的确定主要采用招标、竞争性谈判等市场竞争方式;政府和特许经营者之间的具体权利义务关系则由特许经营协议规定。可以说，城镇管道燃气特许经营是一种基础设施领域“公私伙伴关系”(Public Private Partnership ，PPP)的构筑方式。[2]第三，城镇管道燃气特许经营具有排他性。在特许经营协议有效期内，政府不得就同一区域内的城镇管道燃气特许经营权再授予其他经营者。即城镇管道燃气特许经营权具有独占性和排他性。第四，城镇管道燃气特许经营具有区域性。区域性既指因需求规模与输送网络限制而导致难以建立跨城镇的燃气供应网络，也指因自然条件、经济发展水平、地方政府财政状况、居民消费水平和公共事业管理体制等因素所导致不同城镇管道燃气特许经营具有不同的特点。

　　(二)我国城镇管道燃气特许经营的成因

　　《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年颁布后，我国城镇管道燃气特许经营广泛实施。我国之所以推行城镇管道燃气特许经营，既与市政公用事业的共性有关，也与管道燃气业务的特殊性密不可分。可以说，财政压力、强公益性、自然垄断是城镇管道燃气经营模式由传统国有国营转向特许经营的主要原因。

　　其一，传统城镇燃气经营模式因财政紧张及较低的经营效率而影响了城镇燃气的有效供给。首先，传统政府包办公用事业模式下，有限的政府财力造成各项市政公用事业发展缓慢，城镇燃气的建设、供应能力严重滞后于改革开放后日益增长的燃气需求。其次，传统政企合一的燃气经营体制下，地方政府兼具管理者和经营者的双重角色，城镇燃气经营的行政垄断属性突出，经营者缺乏盈利压力和竞争动力，经营效率比较低，经营成本比较高。上述因素不利于城镇燃气的充分、合理、高效供给，制约城镇经济社会的快速、持续发展，成为传统城镇燃气经营模式向特许经营模式转型的直接原因。

　　其二，燃气经营具有强公益性。同大多数的公用事业一样，管道燃气并非为特定对象服务，而是面向整个社会，涉及到民生问题、公共利益。无论是企业类的经营性用户，还是居民、机关事业单位等非经营用户，一旦和管道燃气供应商之间建立供求关系，则很难调整或解除。总体看，城镇社会对管道燃气的需求面比较广，需求量比较稳定，因而城镇燃气的供求弹性都比较小，具有明显的准公共物品特征。难以避免的供应波动风险特征决定了城镇管道燃气不宜采用完全市场化的经营模式，国有资本控制或政府管制下的民间资本主导通常成为城镇管道燃气的经营方式选择，进而容易形成《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)第7条④所规范的经营者。

　　其三，城镇燃气输送服务具有强自然垄断性。城镇燃气管道网络建设投资数额大、投资回报周期长、资产专用性强、沉淀成本大，规模经济与范围经济的特点显著，所以城镇燃气输送服务为成本弱增性行业。在成本弱增性领域，由一家企业提供产品、服务比由多家企业提供同样的产品、服务更有利于社会资源的节约。即多家城镇管道燃气企业并存会造成管网的重复建设及分割、专业人员的分散、技术的不统一、社会成本的上升，从而不利于城镇管道燃气的发展。因此，在同一地区由一家经营者提供城镇燃气输送服务更具经济性。

　　二、我国城镇管道燃气特许经营模式的性质及弊端

　　(一)我国城镇管道燃气特许经营模式的性质

　　城镇管道燃气特许经营是兼具自然垄断和行政垄断特征的垄断性经营。尽管选择特许经营者一般采用招标、竞争性谈判等竞争方式⑤，但选定后的特许经营者却是独家经营，即特许经营存续期间属于典型的垄断经营。城镇管道燃气特许经营的基本业务包括管道燃气的输送和销售。前已述及，管道燃气输送服务属于自然垄断环节，无论是否国有国营，都只能由一家企业经营同一区域的此类业务。虽然城镇管道燃气销售是可引入竞争的业务，但我国现行城镇管道燃气特许经营已包含了该类业务，即城镇管道燃气销售也是垄断经营。不过我国城镇管道燃气销售的垄断属于行政垄断。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。” ⑥国家发展和改革委员会等国家行政机构依托部门规章确立了基础设施和公用事业领域的特许经营法律制度。作为行政法规的《城镇燃气管理条例》也没有禁止用特许经营方式经营城镇管道燃气销售业务。⑦即国家行政机关通过行使行政立法权，并以行政法规、部门规章形式创制了城镇管道燃气销售的垄断经营方式，因此，特许经营模式城镇管道燃气销售是一种行政垄断。

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