城乡居民养老保险发展历程、问题与对策

来源：核心期刊咨询网时间：2021-11-18 09:3112

摘要：城乡居民养老保险是我国发展多层次养老保障体系的重要组成部分，以农村居民和城镇非从业居民为保障对象的城乡居民养老保险从无到有经历30多的发展，在制度设计和政策实践方面积累了丰富的经验，取得了巨大成就。本文以青岛市为例，回顾城乡居民养老保险的发展历程，分

　　城乡居民养老保险是我国发展多层次养老保障体系的重要组成部分，以农村居民和城镇非从业居民为保障对象的城乡居民养老保险从无到有经历30多的发展，在制度设计和政策实践方面积累了丰富的经验，取得了巨大成就。本文以青岛市为例，回顾城乡居民养老保险的发展历程，分析现阶段城乡居民养老保险面临的问题，并提出相应解决对策。

　　一、城乡居民养老保险发展历程

　　城乡居民养老保险的发展和我国经济社会发展密不可分，在全国层面，城乡居民养老保险基本上是由农村居民养老保险一步一步发展而来，具体以青岛为例，大致经过三个阶段：农村老农保(1992-2002年)、农村新农保(2003-2009年)城乡居民养老保险(2010-至今)

　　(一)农村老农保

　　20世纪80年代随着农村家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，农村经济释放出活力，农民收入得到很大提高，随着农村劳动力不断流出，导致传统的家庭养老模式逐渐衰落，为了解决农村养老问题，我国初步提出探索研究农村社会养老保险制度，并逐渐开展试点。1992年民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，拉开了国家针对农村建立综合统一社会保障制度的序幕。在此大背景下，青岛市积极探索，选择崂山区、胶南和莱西市6个乡镇的行政村为试点，按照组织引导和农民自愿相结合的方法，保费缴纳以个人为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，开始了农村养老保险试点工作。经过政府有力的宣传和组织，在试点工作取得成效后，农村养老保险在全市推开，到1996年全市收缴保费达6713万元，位居全省第二。1997年青岛市政府出台《青岛市农村社会养老保险暂行规定》，进一步巩固了农村养老保险的成果，也为农村养老保险持续发展奠定了基础。

　　随着工作的深入开展，农村养老保险的问题也逐渐显现，例如覆盖面窄、集体补助难落实、基金管理不规范、待遇支付标准低、缺乏国家政策有力支持等，加之后期政府因种种原因没有再推进，农保工作一度停滞，农民参保热情随之大大降低，参保率不断下降，导致农村养老保险一度陷入困境，到2001年全市保费收缴降至1861万元，参保农民只有50万。

　　(二)、农村新农保

　　进入21世纪，尤其是加入世贸组织后，我国经济社会发展突飞猛进，国内生产总值年均增长10%左右。随着经济实力的提升，为人民提供高水平、均等化的公共服务成为政府工作重点。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，高度重视农村社会保障，明确提出建立与农村经济发展相适应的农村养老保障制度。在此背景下，青岛市积极探索构筑新型农村养老保险制度，2003年开始在城镇化速度较快的城阳、崂山、黄岛区率先施行新农保制度，并于2004年出台了《青岛市人民政府关于建立农村社会基本养老保险制度的意见》。

　　新农保打破原储蓄积累、待遇水平低的老农保模式，探索建立了个人、村(居)集体、街道(镇)和区(市)财政四方筹集资金，个人账户和社会统筹相结合的新农保制度。新型农保制度较老农保的最大优势在于，明确集体补助和政府财政补贴标准，建立起个人账户和社会统筹基金，在个人缴费和待遇计发上更加科学合理。在政府财政强有力的支持下，新农保迅速推开至五(县)市，农民参保热情再次高涨，到2009上半年青岛五市三区有66.7万农民参加了新农保，月人均养老待遇平均223元。同年城阳区、即墨市被纳入国家新农保试点并圆满完成试点工作任务。新农保的实施，意味着农村养老保障又上了一个新台阶，为解决农村人口老龄化下的养老问题，更好推进农村城市化，维护社会公平稳定起到了重要作用，是我国不断探索发展农村养老保险制度取得的重大成就。

　　(三)城乡居民养老保险

　　在全国试点新农保取得成功后，国家“十二五”规划纲要提出，“十二五”期间要实现“新农保”全覆盖。2011年7月1日实施的《社会保险法》为新农保提供了法律层面的保障，对“个人缴费+集体补助+政府补贴”的筹资模式及养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，都做了明确规定。至此，我国农村养老保险体制已基本建成，青岛市在整个新农保推进过程中，一直走在前列，取得了良好的工作效果。

　　2011年6月发布《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，从国家层面开展城镇居民社会养老保险试点，城镇居民养老保险的账户模式、筹资渠道、和激励机制和农村新农保基本一致，进一步将城镇非就业居民纳入社会保障体系。在此之前，青岛已经先行一步，借2009年城阳、即墨被纳入国家新农保试点之机，将城镇非就业居民纳入考虑范围。2010年2月青岛市出台了《关于实施城乡居民社会基本养老保险制度的意见》，在试点区市将城镇无保居民纳入养老保障范围。2011年1月青岛市出台《关于做好2011年城乡居民社会基本养老保险制度全覆盖工作的通知》，至此，青岛市城乡居民养老保险覆盖了所有县市区，更是实现了“城乡一体化”，社会养老保险制度全覆盖，跟国家2014《年国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中要求的2020年实现全覆盖相比提前了9年。截至2020年9月末，青岛市居民基本养老保险参保人数284.1万人，本期缴费人数78.9万人，领取养老金人数104.9万人。

　　二、现阶段城乡居民养老保险面临的问题

　　城乡居民养老保险的建立，不仅是实现了整个社会养老保险体系的全覆盖，更是实现了社会基本养老保险体系的规范统一，对打破城乡二元结构，促进社会公平有重要意义，为以后进一步深化改革，完善社保体系，消除体制障碍打下基础。在取得成绩的同时，我们应该看到，城乡居民养老保险面对的主要是农村务农、城镇无业、失地农民等社会相对弱势群体，对其保障水平也只是保基本、保生存，想要持续、健康发展，需要应对以下几个问题。

　　(一)個人缴费标准低，集体补助难落实，导致待遇水平低

　　随着经济水平的不断提升，青岛市从最初五个缴费档次逐步提升至目前16个缴费档次，最低100元/年最高12000元/年，但是一直以来居民大多选择中低档，以800-2000元为主，若按2000元/年缴费，15年共计3万元，除以计发系数139，每月仅为215元，加上青岛最新基础养老金192元，每月仅407元，和城镇职工养老保险待遇相差近一半。虽然政府有多缴多补的激励机制，但一方面宣传力度不到位，虽然居民逐渐建立了保险意识，愿意参加保险，但对保险政策没有深入了解，对政府缴费补贴不知情，导致其对交高档次的费用没有动力。另一方面，受制于部分困难家庭收入低，不愿意承担更高档次费用。

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