论党内规范性文件向国家法律的转化

来源：核心期刊咨询网时间：2019-11-02 11:1112

摘要：摘 要：党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分，与党内法规共同成为党内治理的重要依据。与党内法规不同的是，党内规范性文件的溢出效应显著，在规制事项上已超越党内事务，与国家法律调整范围发生了交叉重叠，此为转化提供了前提和可能。二者不同

　　摘 要：党内规范性文件是党内法规制度体系的重要组成部分，与党内法规共同成为党内治理的重要依据。与党内法规不同的是，党内规范性文件的“溢出”效应显著，在规制事项上已超越党内事务，与国家法律调整范围发生了交叉重叠，此为转化提供了前提和可能。二者不同的功能定位决定了党内规范性文件与国家法律必将和而不同地统一于中国特色社会主义法治体系建设之中，共同致力于党内治理、国家治理、社会治理的一体化实现。“精化”党内法规制度体系建设、完善国家法律体系构建、优化中国特色社会主义法治体系的结构三重转化的价值说明，党内规范性文件向国家法律转化既必要也必须。在转化的过程中，有限转化原则、合目的转化原则和临界转化原则是转化需遵循的三项基本原则，此外需对党内规范性文件转化为国家法律的种类进行适当划分，对转化程序做出专门的规定。

　　关键词：党内规范性文件;国家法律;转化;价值;原则;程序

　　《金色年华》(月刊)创刊于1985年，是由共青团广西壮族自治区委员会主办的刊物，至今已有23年的办刊历史。

　　《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(下称《备案规定》)第14条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”该条从备案审查的角度规定要建立党规①与国法②之间的衔接机制，而建立衔接机制的目的是要在两大体系之间实现无缝对接，形成党规体系与国法体系之间互联互通，共同推动中国特色社会主义法治体系的伟大建设。显然，党内法规制度体系与国家法律体系之间衔接的途径远不止备案审查这一种，其中，党内规范性文件向国家法律③的转化就是党规体系与国法体系之间衔接的一种重要方式，而且应是两大体系实现衔接的终极形式。

　　一、党内规范性文件向国家法律转化的机理

　　党内规范性文件是管党治党的重要依据，是建设法治政党、实现党内治理的重要遵循。按照“治党务必从严，从严必有法度”的治理逻辑，党内规范性文件与党内法规共同构成了治党的“法度”，成为约束党组织和党员的“紧箍咒”，同时也是二者统一于“党内”的逻辑基础。但是，党内规范性文件与党内法规统一于“党内”并不代表二者之间完全相同、毫无差别，正是基于二者间存在的差异，才为党内法规制度体系的内在统一提供了基础和前提，为党内规范性文件转化为国家法律提供了现实可行性和可能的空间。《备案规定》第2条④规定了党内规范性文件的概念，透过概念表明，在制定主体上党内规范性文件与党内法规具有较高程度的重合，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委是党内规范性文件与党内法规共同的制定主体。

　　虽然二者制定主体高度重合，但党内规范性文件的“调整”范围却已超越纯粹的党内事务，将范围延伸至了党外，达至了规制效果的“外溢”。例如，党内规范性文件的内容包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展和关乎人民群众切身利益的事项，以上内容均不同程度的涉及到党外。又由于国家法律调整范围的广泛和复杂，以及党内规范性文件中规定的党外事务的笼统和概括，加上受制于立规技术的有限、审查备案制度的不健全等因素，造成国法的“调整范围”与党内规范性文件规制“党外事务”间的界限变得模糊甚至重合，此为党内规范性文件与国家法律共同的“调整”提供了可能。

　　党内规范性文件的“外溢”仅为其向国家法律提供了转化可能，而党内规范性文件自身的特点、国家机构改革的时代要求、转化的实例以及转化后便于监督共同证明了这种“转化”既必要也可行。

　　首先，在党内法规制度体系内，党内规范性文件的效力低于党章，稳定性较之党内法规相对较弱，但其灵活性较强、制定相对便宜。从规制事项上看，党内规范性文件的调整范围几乎涵蓋了党领导的一切，如此广泛的调整领域不可能要求制定出的每一部规范性文件都能够达到精细和周全，否则党内规范性文件的灵活与便宜的价值将大打折扣。

　　甚至在某些情况下，制定出台的党内规范性文件可能要突破现有国家法律的规定，在改革的特定领域发挥“先行先试”的作用。因此，正如学者所言，需要“解决短期、局部、具体的问题，总结尚需继续探索、不断积累的经验，拟采取动态调整的灵活政策措施等，更适合制定规范性文件”⑤。

　　阶段性、临时性特点决定了党内规范性文件在未来的发展趋势：一种是通过规范性文件使短期、局部的问题得到了根本解决，以后继续存续已无价值，此时党内规范性文件的效力即可终止。另一种是通过规范性文件对问题的解决探索新的办法，如果办法被证明有效可行，则对规范性文件进行“升级”处理，使其变得更加稳定和更可期。后一种情形为党内规范性文件的转化指明了方向，转化为国家法律成为不二的选择。

　　其次，党政合署合并成为本轮党和国家机构改革的重要方向，改革后随着党政机构从“物理反应”到“化学反应”的融合发展，党政联合发文必将增多并成为未来党政机关工作的常态。其实在改革之前，党政联合发文就已大量存在，既包括党内法规也包括党内规范性文件⑥。因此，本轮机构改革后，党政联合制发党内规范性文件的工作传统依然会延续甚至在某些情况下还会加强。事实证明党政联合发文确实有助于整合党政资源，形成党政合力，共推党政事务的贯彻落实。

　　党政联合发文优势明显但缺陷也不容忽视，存在的不足或隐忧具体表现为：法律的认同度被降低，法律的适用被规避。随着党政联合发文的扩张，法律的权威和适用必然受到影响，虽然联合发文也具有规范性，但目前仍缺乏权威和统一的界定，面临的合法性质疑必定是党政联合发文绕不开的难题，而改革和实践的需要却为党政机关联合发文提供了“合法性”背书，导致并没有因为合法性问题阻却对它的广泛适用，由此造成的广大群众信“文”不信法的现象需特别严加警惕和防范。

　　另外，政府作为理性经济人天生的“趋利避害”特性，决定了为避免由政府单独发文带来的政府责任成本的提高，逃避由此可能遭受司法审查出现的追责风险，政府往往会选择一种“风险”最低的做法，党政机关联合发文为政府“规避”风险提供了“避风港”。而适时将党政联合制发的党内规范性文件转化为国法，便可启动司法机关、立法机关及其他组织和公民个人对法律的监督，通过监督降低可能造成的对相关利益人权利的侵害。因此，从方便监督和保护相关利益人的视角考虑，转化具有较大的价值。

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