关于农村宅基地被征问题的思考

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摘要：[摘要]农民被上楼问题再次引起对宅基地征用问题的思考。本文从经济学、法学等角度思考宅基地征用现象，着重剖析分税制对征地问题的推动作用：分税制导致地方财政不足，最终导致的土地财政是政府征用宅基地的主要、直接推动力；征用宅基地蕴涵着一对显著的矛

　　[摘要]“农民被上楼”问题再次引起对宅基地征用问题的思考。本文从经济学、法学等角度思考宅基地征用现象，着重剖析分税制对征地问题的推动作用：分税制导致地方财政不足，最终导致的土地财政是政府征用宅基地的主要、直接推动力；征用宅基地蕴涵着一对显著的矛盾：公民私有财产权与公共利益之间的矛盾，解决这一冲突的关键是寻求一平衡点，既保护农民意愿又领导其行动，加强立法的严谨性使权力保护权利，合理补偿使权利支持权力。征用宅基地是可行的，但其前提是要有合理高效的配套措施，尊重生活的本质。

　　[关键词]财政体制，土地财政，财产权，公共利益

　　为了打破新中国成立以来形成的城乡二元化格局，党和政府在本世纪初提出了促进城乡一体化格局，促进城市化建设，尤其要加快中小城市的发展。城市化进程的加快，必然要以城市建设面积的增加为前提条件。据统计，1985-1996年，我国城镇化水平从19.5％提高到29.4％，城镇建设用地从191万公顷增加到441万公顷。2004-2008年我国的城市化率分别为41.76％、42.99％、43.9％、44.94％、45.68％。土地数量既定，要增加建设面积就必须减少土地其他用途的使用，而耕地首当其冲。1996年全国耕地面积有13003.92万公顷，到2008年减为12171.59万公顷，12年间全国共有832.33万公顷耕地转化为非农用地，平均每年减少69.36万公顷。当耕地不能再减少时，一些地方政府把矛头转向了宅基地。2008年国土部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，将城市建设用地与农村建设用地直接挂钩。如果农村整理复垦节约增加了耕地，城镇可相应增加同等面积的建设用地。此后，一场“农民被上楼”运动以迅雷不及掩耳之势迅速展开。什么原因导致此运动如此盛行?什么矛盾导致负面效应的出现?下文将一一阐述。

　　1分税制改革

　　征用宅基地，地方政府是最主要的推动者和执行者。正如凯恩斯所说“追求个人利益是人的本性”，政府之所以这么做也是事出有因：我国当前对官员的政绩考核标准过度依赖于经济指标，而忽视社会整体效益；宅基地产权制度不健全为其提供了可乘之机；监管不力增加了其嚣张气焰；补偿的不规范以及资金分配中微弱的涓流效应使政府能获可观的经济利益，并且宅基地转化后的增值效益会被权力和资本不谋而合的取走……政府征用宅基地的原因多方面，但本文只详细剖析其中之一：分税制改革。

　　经济观察家华生认为，“卖地生财”的经营城市理念与“分税制”有一定关系。我国于1994年实行分税制，从1950-1993年我国财政制度依次经过统收统支阶段、分灶吃饭与财政包干阶段。实行分税制后，中央和地方的财政收入与支出比重发生了巨大变化。中央与地方共享增值税、所得税、资源税和印花税；而城市维护建设税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税等均为地方独享。分税制后中央财权实力增强，相应的导致地方财政收入短缺。为达到一定的平衡，中央在集中财权的同时给予地方更多的事权，其中有关土地的税种均下放给地方。地方政府不仅面临财政收入的减少，还面临维持本地区正常乃至快速的发展，供应经济、教育、卫生等方面支出的巨大压力。

　　分税制改革前中央收入少支出也较少，改革后收入的比重大增，而支出所占比重仍较小；地方政府在税改后收入所占比重大减而其支出比重却大增。如何才能增加财政收入成为地方政府面临的首要难题。由于城建税、房产税、耕地占用税等均是属于地方政府的“未利用资源”，他们必定会充分利用这块囊中之物，出现土地财政是顺理成章之事。

　　有关土地财政，许多学者也已对其予以研究。陈明认为，土地财政主要指地方政府通过出让土地获得土地出让金，以此作为其财政收入来源的经济关系。吴群、李永乐认为，中国地方政府倾向于选择土地财政的一个根源是1994年分税制改革后财权和事权的不匹配。薛白、赤旭认为，土地财政方面的寻租活动是市场自发的产物，突显了中国强化市场型政府的竞争属性。陈志勇、陈莉莉认为，土地财政指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。综上所述土地财政就是政府依靠土地，从土地出让、转卖中获得利益，借以增加财源和财量的地方收益模式。政府从征地中获益主要是因为土地在征地前后存在价格剪刀差。农民的住宅所有权在法律上存在歧视，如《中华人民共和国土地管理法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有”，而对于集体的界定始终存在争议，农民只是宅基地的使用者而非所有者。我国实行土地有偿使用制度，政府在征用宅基地时要给予农民一定补偿，但征用宅基地补偿标准不规范，如《农村土地征用赔偿法》中规定“房屋……补偿费，按重置价格并结合成新规定，具体标准由市、县人民政府制定；征用宅基地按邻近耕地的补偿标准计算；房屋拆迁，按房屋结构、面积、新旧程度，给予合理补偿；征用房屋和其他建筑物的地基以及无收益的非耕地，不支付安置补助费。”这些办法中存在的弊端是显而易见的：一是补偿标准低，二是政府决定征用价格，而且价格伸缩性大，政府补偿标准多就低不就高。政府对征用宅基地支付的费用类似于向农民交纳绝对地租，不同的是农民对宅基地不享有所有权，农民只是获得平均利润，而无权享有超额利润。而当宅基地被征为国有由地方政府处置时，政府出让土地则依据其地理位置的差别而向土地需求者要求级差地租，这已远超出征用时所付出的成本。再者，政府还凭借土地的稀缺性和所有性而向企业提供垄断地租。级差地租加上垄断地租，政府卖出土地获得收益已远远超出付给农民绝对地租的成本。低价买人高价卖出是政府土地收入的最主要来源。

　　政府在土地财政的激励下，迅速开展“农民被上楼”运动。在此过程中，隐含着一对显著激烈但并不是不可调和的矛盾。矛盾从何而来，将往何处?本文将从法学角度予以阐释。

　　2财产权与公共利益的矛盾

　　2．1私有住宅不容侵犯

　　对于居民来说，住宅是其私有财产，法律保护人们的私有财产不受侵犯。法律专家王方玉认为，“私有财产权具有重要的人权价值，在人权体系中处于基础地位，私有财产权的保护首先要通过宪政来实现”。我国一些相关法律均支持居民财产权的保护，《中华人民共和国宪法》第13条第1款规定：“公民合法的私有财产不受侵犯。”公民具有的合法所有权的房屋，作为其私有财产受宪法保护。住宅不仅是农民依法享有的财产，更是他们生存的基础和保障。农村不同于城市，市民拥有养老保险、医疗保险、教育、就业、住房、退休金等“保暖衣”；而农民很难享受保险的眷顾，需有承包地、宅基地这些必需的“衣服”作为生存基本保障。

　　2．2兼顾公共利益

　　《土地管理法》第二条规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，但国家为了集体利益的需要，从公共利益的角度出发，可以有偿使用集体所有的土地。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收和征用，并给予补偿。”宅基地在公共利益的前提下是可以被征用的。当个人利益与公共利益相抵触时，农民应该放弃宅基地来支持国家规划。但目前的情况是宅基地征用混乱，农民利益受到极大损害，这无疑出现了问题。笔者认为究竟什么是公共利益，如何处理公共利益与财产权的关系达到共赢状态才是问题的关键。

　　有些学者认为征用宅基地泛滥、呈现出负面效应是由于公共利益的泛化。李艳丰、雷建国认为，宪法规定土地征用必须符合公共利益，但在实践中对公共利益不同理解致使土地被征用后得不到公正补偿。刘佩浮认为，由于我国法律规定不完善，城市房屋拆迁的前提即对公共利益的评判标准模糊，导致实际操作中引起人们的质疑和不满。理性人假定对政府同样适用，政府对外部性的分析主要基于自己的利益视角。在此出现另一矛盾：宅基地对农民来说是私人物品，具有竞争性，又具有排他性；而对政府来说，宅基地即土地资源是一种公共资源，具有竞争性，但没有排他性。从政府的角度，征用宅基地对促进城镇化进程、推进社会主义新农村建设、增加政绩均有立竿见影之效。但农民要以生活保险、就业保险、子孙的继承权为沉重代价。于是有些政府打出公共利益的口号，把农民“请”上楼。农民失去宅基地后，面临着就业、养老、医疗、住房、生活压力，反对宅基地征用也是预料之中的。在此，公民财产权与公共利益失衡矛盾显化。

　　问题解决的关键是如何在公民私有财产权与公共利益间找到一平衡点，这也是实现平衡的根本。加强立法工作的严谨性，明确规定究竟什么才是公共利益；听取居民的意愿，既要反映他们的要求又要按计划来实施，既要民主又要集中权力。使权力保护权利就要加强立法，使权利支持权力就要合理补偿。

　　3  结论

　　本文讨论的重点在于公共财政体制及土地财政对征地的推动作用和征地过程中隐含的矛盾。从分析过程中还得出一些改善措施：加大对被征宅基地居民的补偿力度，补偿要明确而规范，尽量减少政府对其伸缩性的控制；严格立法，尽快明确对公共利益的界定，在保护私有财产权和公共利益问寻求一平衡点，注重整体规划，还原和谐局面；此外，要加大对政府权力使用的监管；创新官员政绩考核方式，将被征宅基地居民的安置考虑在内；发展切实代表农民利益的代理力量。只要配套设施高效合理，征用宅基地就是可行而有必要实施的。

　　参考文献：

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　　[2]凌文豪．论失地农民社会保障体系的构建[J]．经济问题，2010(2)．

　　[3]吴群，李永乐．财政分权、地方政府竞争与土地财政[J]．财贸经济，2010(7)．

　　[4]薛白，赤旭．土地财政、寻租与经济增长[J]．财政研究，2010(2)．

　　[5]陈志勇，陈莉．“土地财政”——缘南与出路[J]．财政研究，2010(1)．

　　[6]李艳丰，雷建国．土地征用的法律分析——以“公共利益”的目的性为视角[J]．法制与社会，2008(5)．

　　[7]刘沛佩．城市房屋拆迁的合法性及补偿制度研究[J]．山西省政法管理干部学院学报．2009．22(2)．

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