农业面源污染防治的农村村民自治路径探析

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摘要：摘 要：中国作为农业大国，对农资物品的需求导致农业面源污染问题非常严重。面对命令控制手段与经济激励手段治理我国农业面源污染失效的窘境，公众参与这一治理方式或许应当重新引起重视。实现公众参与治理农业面源污染，应当借鉴我国在农村村民自治过程中已有的经验，

　　摘 要：中国作为农业大国，对农资物品的需求导致农业面源污染问题非常严重。面对命令控制手段与经济激励手段治理我国农业面源污染失效的窘境，公众参与这一治理方式或许应当重新引起重视。实现公众参与治理农业面源污染，应当借鉴我国在农村村民自治过程中已有的经验，通过修订《农民专业合作社法》，明晰政府的职权范围，发挥农民专业合作社在农业面源污染防治中的推动作用。

　　关键词：农业面源污染;农村村民自治;公众参与;农民专业合作社

　　农业面源污染已然成为全球性热点，我国作为农业大国其污染形势更是严峻，早在2007年，我国农业污染源总氮量在污染物排放总量中的占比就已经高达57.2%，这意味着我国农业污染已经超过工业污染成为环境污染的第一大污染源。[1]这一状况已然阻碍了我国进行社会主义新农村建设、推动生态文明发展的进程，探寻有效对策以控制农业面源污染、改善水环境质量已经成为我国目前发展的重要任务。

　　一、我国农业面源污染防治措施所存在的问题及原因

　　(一)三类政治政策在中国的现状

　　为实现农业面源污染的有效防治，国内外学者在政治政策层面进行了大量的尝试，大致可以划分为三类，即命令控制、经济激励以及公众参与。[2]具体到我国，命令控制与经济激励手段在实践中当中并未取得实效，而公众参与手段则基本处于缺失的状态。

　　与命令控制相关的措施主要体现在法律法规等强制手段上。中国为应对环境问题已经建立起较为完善的环境保护法律体系，农业面源污染的防治工作在环境保护法律体系的各个方面都有所涉及。[3]然而我国农业面源污染防治在立法层面的问题并不在于法律条文数量的多少，而在于已经制定的法律规范其内容过于原则，大量立法都只是鼓励性质的立法，对于农药化肥的使用虽然确定了“科学”、“合理”的标准，但何为科学、农药化肥用量为多少才是合理，却并没有再进一步的体现。这样模糊的内容极大的降低了法律的可操作性。与此同时，在法律责任的规定上也存在着诸多不完善。法律更注重对生产环节的规制，而对于违反标准使用农药化肥的行为，其惩罚力度却过轻，这样便很难达到惩戒的目的。[4]除此之外，对于农村地区的污染物排放缺少针对性的监管主体，目前有大量的监督工作却只能由少数的环保机构来承担，但是这些环保机构却也自顾不暇，面临着人员严重不足的困难。[5]

　　經济激励手段则主要是以利益为驱动，主张对生产者的行为进行引导[6]。与我国政策对标的经济激励措施是一系列惠农政策和农业财政补贴，我国采取这些措施的目的在于考虑到为实现保护环境，农民群众在生产农作物时必不可少的需要减少农药化肥的使用，这将直接造成产量降低，并最终导致农民收入减少，提供财政补贴正是为了避免这一结果。然而落实到实践当中，补贴政策不但没有起到环境保护的效果，反而使农业面源污染的状况进一步恶化。

　　公众参与的治理模式是以参与者自愿为基础，由公众主动地参与到农业面源污染的治理活动当中。其极大的依赖于公众本身的参与意识与热情，政府最大的发挥空间在于引导与辅助。但我国目前的公众参与制度还并不完善：一是公众参与是以政府为主导，采取听证会、民意调查、座谈会等有限的形式，不仅如此，在具体的操作上还非常僵硬[7]，这使得公众缺少了主动表达的机会;二是公众的参与意识并不强烈，依赖政府与搭便车的心理使得公众“没有将公众参与视为一种道德契约”[8]。公众参与在政府与公众的双重困境落实到农业面源污染领域，缺陷又将会被进一步放大。首先，作为主要污染者的广大农民群众在参与和保护环境的意识都有所缺乏，农民群众无论是过去还是现在都对政府具有强烈的依赖性，公众参与缺少最基本的积极性和主动性，加之政府在公众参与上的主导地位，使得农民群众在农业面源污染治理的问题上或主动或被动的处于边缘地带。同时，我国的法律制度，如《环境保护法》，虽然对属于公众一部分的农民群体的环境保护参与提供了法律支持，但由于操作的模糊性，使得农民群众在公众参与中的边缘地位并没有得到根本的改变。这些问题的存在使得公众参与的优势完全无法在我国农业面源污染的防治工作中充分发挥出来，甚至可以认为我国的公众参与之于农业面源污染防治正处于缺失的状态。

　　(二)命令控制与经济激励手段失灵原因探析

　　农业面源污染是目前导致水质恶化的重要原因，其中农药化肥的不合理使用对农业面源污染的产生影响极大。我国在农药化肥的使用上存在的主要问题在于使用量过大，而利用率极低，化肥的利用率只有30%-40%，而粉剂农药则有80%直接进入环境。[9]因此解决农业生产对水质影响问题的本质在于探讨如何提高农药化肥的利用率，减少农药化肥的使用量。但正是在这两个方面，都反映出我国农业面源污染防治制度失灵的原因。

　　提高利用率的方式主要依赖于技术，而我国目前务农人口呈现老龄化趋势，务农人员对于如何正确使用农药化肥缺乏基本的科学知识。[10]不仅如此，我国从事务农工作的相关人员科学素质普遍偏低，对于所推广技术的掌握程度不高，这导致国家为了提高农药化肥利用率而投入的技术本身的利用率并不可观。国家当然可以通过命令控制和经济手段的方式来刺激务农人员提高文化水平，不过这将是一个困难且漫长的过程，而我国的农业面源污染的防治已然刻不容缓。

　　减少农药化肥使用量所带来的直接后果是粮食减产，粮食产量又决定了农民的收入。虽然我国农民对于自己的生产行为会给环境造成何种压力或许并没有一个完全清晰的认知，但是他们所做出选择从经济的角度出发却是理性的，农户收入减少是政府采取强制手段控制农药化肥使用量失败的根本原因[11]。即便国家通过财政手段来尽量平衡农户的私人利益与社会福利，但对于农民而言，以财政补贴增加产量才是最优选择，与环境保护脱节的财政补贴所带来的最终结果是反而加剧了农业面源污染[12]。除此之外，农业生产具有正外部性，农民使用农药化肥以提高粮食产量，是保障我国粮食安全、满足社会成员营养的需要。[13]从这个角度出发，农民使用农药化肥的行为的可责性大大降低，相对应的国家采取强制措施进行限制的合理性似乎也随之降低了。

　　推荐阅读：公众参与对污染物排放的影响效应

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