新时期国土空间规划的初步认识

来源：核心期刊咨询网时间：2020-01-15 10:4012

摘要：摘要：当前，我国已进入新时期发展阶段。全面建立空间规划体系，推进多规合一，实现主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合是党中央、国务院为加快推进生态文明建设、实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化所

　　摘要：当前，我国已进入新时期发展阶段。全面建立空间规划体系，推进多规合一，实现主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划有机融合是党中央、国务院为加快推进生态文明建设、实现生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化所作出的一项重大决策和部署。在国土空间规划体系重构背景下，为更好地理解并支撑新时代国土空间规划体系的建构，本文基于全国层面国土空间规划的认识与思考，从国土空间规划任务、规划重点及治理方式等方面进行初步探讨，以期为国内空间规划体系的建立提供理论基础及参考借鉴。

　　关键词：新时期;国土空间规划;全国层面;认识;思考
 

　　《广西城镇建设》前身为《广西土木建筑》，创刊于1974年。2002年，为了配合推进城镇化工作，扩大宣传面和内容含量，更好的为经济社会发展服务，经国家新闻出版总署和科技部批准。

　　引言

　　建立符合生态文明发展要求的空间规划体系，是党的十八大作出的重大战略决策。2014年以来，中央全面深化改革委员会和国务院多部委开展了包括市县多规合一、省级空间规划、城市总体规划、土地利用总体规划等空间规划改革探索[1-4]，为国家建立新时代国土空间规划体系积累了丰富的经验。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的颁布实施，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开[5]。新时代，不仅要科学编制国土空间规划，更重要的是创新规划管理体制，搭建规划管理信息平台，优化建设项目审批制度，健全规划政策法规和技术支撑体系。规划的编制和实施要体现国家意志，是一次自上而下的治理体系重构。按照国家空间治理现代化的总体要求，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督實施的若干意见》中提出按照规划层级把国土空间规划分为“五级三类”，其中“五级”是指对应我国的行政管理层级形成五个层级的规划内容。全国层面的国土空间规划，决定了省、市、县、乡镇等层级国土空间规划的目标和任务，是国家空间规划体系中的顶层设计，其技术逻辑的合理性和科学性具有极其重要的意义。笔者结合国土空间规划的系列政策要求，对新时期全国层面国土空间规划的任务、规划编制重点及治理方式三个层次内容进行探讨，并提出初步认识与几点建议，以供参考。

　　1研究视角能系统认识国土空间任务

　　我国于20世纪80年代开始“国土规划”实践，在政策制定中对“国土”的空间概念存在诸多讨论，而“国土空间”这一概念综合了“国土”与“空间”两个概念，成为学界讨论的焦点，如金贵等提出国土空间是一个复杂的地理空间，包括土地资源、水资源、矿产资源、生态环境、社会经济等不同主题[6];林坚等提出“国土空间”应被看作一个具有不同维度的有机整体来重新理解[7]。综合来看，基于本体论的视角，国土空间的内涵在理论研究中已经开始以空间资源为核心进行逐步外延。同时，党的十九大就决胜全面建成小康社会已经作出部署，明确了从2020年到21世纪中叶分两个阶段全面建设社会主义现代化国家的新的奋斗目标。因此，毋庸置疑，新时期的全国层面国土空间规划已经成为国家意志在国土层面的战略体现，是国家治理现代化在空间层面的重要抓手与工具，结合政策实践，基于认识论的视角，其内涵已经覆盖到了资源、生态、社会、经济、文化、政治等各个维度。

　　故而笔者认为，全国层面国土空间规划应在基于现有全国空间类规划认识的基础上，从研究视角出发，对标发达国家国土规划经验、对照我国历史上国土空间在国家治理中的基本规律，多维度明确全国国土空间规划的新任务与新使命。

　　1.1保障国土基本资源

　　伴随着我国多年来的空间规划实践，在统一的国土空间规划体系建立之际， “国土空间”作为“资源”的基本属性已经得到了学界的基本认同。国土空间作为一种三维立体的空间载体，包括河湖、森林、山体、耕地、大气、草原、能源、矿产、海洋等各类资源，是保障经济发展、人民生活的基础资源。我国陆地国土面积960万平方公里，管辖海域面积约300万平方公里，各类资源总量丰富、类型多样。但由于我国各地地理条件差异巨大、国土空間和资源分布极不均衡[8]，人均资源量紧缺、空间分布不均衡等问题突出，特别是现有的资源利用方式与国情极不匹配。“南水北调”“北粮南调”“南猪北养”“西气东输”“西电东送”已呈日益加剧之势，如果按照现有的传统高投资、高消耗式的增长模式递推式发展，土地、淡水、粮食、能源等资源趋于紧张与区域不平衡的态势将更加明显。

　　因此，如何高效、合理、可持续地利用资源，满足未来人口生产与生活需求，支撑2050年实现社会主义现代化强国建成的发展目标，形成保障国家粮食安全、能源安全、矿产资源安全、水资源安全的规划蓝图，是全国国土空间规划要迫切解决的首要核心问题。

　　1.2强化全域生态安全

　　国土空间包含森林、草地、湿地、荒漠、海洋、农田和城市等各类生态系统[9]，孕育了生命共同体，是构成国民经济和社会发展的生态本底。同时，我国生态资源丰富，森林、湿地、草地面积约占国土面积的63.8%[10]，生态空间是国土空间的主体。在生态文明的时代背景下，生态安全上升为国土空间规划的基本前提和首要底线，国土空间规划应在杜绝破坏生态行为、落实严格的生态保护、创造高品质的生态空间等方面，做出应有的布局安排和制度保障。

　　在划定形成重要的生态空间红线的基础上，应基于我国国情构建网络化、自组织、开放式、强韧性的全域国土空间的生态系统，通过明确国家和重点生态功能地区核心生态空间的容量和比例，形成适宜的生态空间与国家自然保护地体系;通过加强生态修复工程扩大生态空间范围，建立生态保护与经济社会发展的有机融合系统;通过生态价值在资本消费链中的再转化，创造效益与效用兼备的最优化生态空间产品。最终，实现将“绿水青山”变成“金山银山”的发展模式转变。

　　1.3建设美好生活家园

　　纵观中国历史，自古人民就将美好诗意的生活向往寄托于桃花源式的国土空间，贯穿山水营城观念，李欣鹏等提出我国古代的空间营造注重城市及郊野层面、凭依妙用山水环境、统筹经营山川秩序，达到人工建设与山水环境的融合[11]，故而营造诗意栖居的人居环境是中国传统文化的历来传统与美好追求。党的十九大召开全面开启了人居环境建设的新时代，“以人民为中心”、持续提质与综合协调发展成为新时代人居环境建设的新要求，关注人民美好生活、营建美好家园已经成为当前我国开展国土空间规划的重点。

　　此外，按照国际发展理念与趋势，平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念已经成为美国、欧盟、日本等国家和地区空间规划的共同主题。因此，针对当前完善民生保障、构建基本公共服务体系的总体要求，提高公共服务质量效益、提升综合基础设施水平也应是我国国土空间规划人居环境建设中必须予以回应的核心问题。

　　1.4构建开放网络格局

　　伴随全球化背景下城市网络的延伸与拓展，世界级城市群和网络化的全球城市已经成为主导世界经济的重要空间单元，胡小武等提出城市群的区域发展和增长模式进入了从“生产空间”向“空间生产”的发展模式转变，城镇群的“差异空间的生产”已经是国家经济和社会发展的重要动力[12]。我国东部沿海的京津冀、长三角与珠三角三大城市群向内陆的梯度延伸铸就了全球第二大经济体;北京、上海等全球城市的全球影响力和战略引领作用正在逐步发挥。同时，随着我国积极参与引领全球治理体系改革，多极主导的未来世界贸易新格局逐步形成，“一带一路”框架下的国土空间更趋向于多向开放合作，在原有东向扇面的基础上，东北亚方向、西部方向、西南方向及南海方向的国家级空间扇面的作用也将日趋凸显。但是，笔者认为，我们也要清醒地认识到当今世界正处于“百年未有之大变局”，国际贸易摩擦及逆全球化态势依然存在，我国的地缘政治格局仍然会面临各类安全风险。

　　在此背景下，构建多向开放、内外衔接、均衡协调的空间格局就成为保障国土安全、提升国土综合竞争力的必然路径。例如，美国先后以打造多个开放扇面①有效应对了全球格局的历次变化，确保国家整体战略意图的实现。在美国2050空间战略规划中，通过塑造全球节点城市与城市群体系、构建海陆联运的网络化交通体系网络，对国家的内外战略衔接与国土的平衡协调发展进行有效和持续的支撑。在基于全域国土空间的视角下，大国实力的提升会带来国家版图与国土空间格局的变化;反之，富有远见的国土空间格局也必将强有力地支撑强国的崛起。基于此，塑造“以国家大通道和沿边及跨境通道为骨架”“以世界级城市群和全球城市为引领”“以国家级和区域级城市为节点”“以边境中心城市和地区为支点”的对外空间格局，就成为了中国实现强国梦的重要空间基础。

　　1.5树立大国文化形象

　　高品质的国土空间是孕育人类璀璨文明的摇篮。国土空间上的山川河海、历史古迹、重大工程、开放地区等空间要素，是展示国家形象、弘扬民族文化、凝聚国民自信的重要空间载体。经典的国土空间形象，可以内化提升为一个地区、国家乃至民族的文化名片和精神符号，例如日本富士山、法国巴黎圣母院、美国金门大桥、瑞士达沃斯小镇。我国历史文化悠久，“寄情于山水之间、相忘于江湖之上”自古就是我国独有的山水意境观，国土文化符号既包括名山大川自然风光、也包括沃野千里的乡野村社和天人合一的传统营城智慧，其中“天心十道、辩方正位 ”的营城方式、“道法自然、迎山接水”的城市空间营造意向，至今仍然是彰显和传承中华传统文化的最佳外在空间表征。但是一段时期以来，一方面，由于丰富的自然资源、厚重的历史文化积淀缺乏国土空间整体的管控措施，保护不利、利用不当的现象仍较为突出;另一方面，国土空间文化风貌提炼和传承不足，特别是在城市建设方面“华而不实、外强中虚”的现象尤为突出，文化自信的缺失已经导致城市的内在精神无所适从。因此，构建全域国土的风景魅力网络，打造大尺度国家文化走廊和国家文化公园，保护大历史遗迹、重点文物保护单位等各类文化空间载体，塑造新时代大国形象的文化空间符号，也是国土空间规划的重要任务之一。

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