地方政府税收优惠承诺的效力探析

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摘要：[提 要]随着市场经济的迅猛发展，地方政府与投资方签订招商引资协议的情形日益增多。最高人民法院对于招商引资协议的法律定性及效力判断的不同，表明适用一刀切模式之不妥当，应当结合合同的内容、合同磋商过程以及合同的实际履行情况等综合考量判断。定性之

　　[提 要]随着市场经济的迅猛发展，地方政府与投资方签订招商引资协议的情形日益增多。最高人民法院对于招商引资协议的法律定性及效力判断的不同，表明适用“一刀切”模式之不妥当，应当结合合同的内容、合同磋商过程以及合同的实际履行情况等综合考量判断。定性之不同不影响信赖利益保护原则的运用。地方政府在法定权限范围内制定的税收优惠政策合法有效，但在政府出现越权或违约等效力瑕疵时，相对人仍可以采取复议或诉讼的途径救济，并可同时主张对其经济损失进行赔偿或补偿。

　　[關键词]招商引资协议;税收优惠承诺;诚实信用原则;信赖利益保护;法律规制

　　《税收征纳》(月刊)创刊于1950年，由武汉出版社;武汉市国家税务局;武汉市地方税务局;武汉市税务学会主办。本刊以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的教育方针和“双百方针”，理论联系实际，开展教育科学研究和学科基础理论研究，交流科技成果，促进学院教学、科研工作的发展，为教育改革和社会主义现代化建设做出贡献。

　　一、地方政府招商协议的法律定性

　　地方政府招商协议的法律定性在实务中存在诸多争议。涉案协议和税收优惠政策的效力判断，是解决该问题的核心内容。对地方政府与投资者签订招商引资协议行为的法律定性，决定了如何对其行为后果进行有效规制。

　　(一)典型案例

　　案例一：1998年，黑龙江省大庆市人民政府(以下简称“大庆市政府”)计划通过优惠承诺吸引社会投资，在大庆万宝地区投资建设集中供暖锅炉房，大庆市振富房地产开发有限公司(以下简称“振富公司”)于1998年4月27日向大庆市政府提交投资申请，并于1998年8月30日开始施工。随后，大庆市政府于1999年1月22日就该项目优惠政策的落实事宜开会并形成《会议纪要》，该《会议纪要》决定将优惠政策的形式更改为政府直接投资，并提供征费方面的政策减免。之后，双方因合同的履行及款项争议诉至黑龙江省高级人民法院，振富公司对该判决不服上诉至最高人民法院。

　　案例二：深圳市尚昆投资发展有限公司(以下简称“尚昆公司”)于2006年1月23日与河南省卫辉市人民政府(以下简称“卫辉市政府”)签署《投资协议》，协商确定了尚昆公司投资开发河南省卫辉市孙杏村镇片区文化旅游生态新区项目的相关事宜。在协议中，卫辉市政府向尚昆公司承诺了相关优惠条件并承诺向其提供诸多特事特办的行政措施。该投资项目于2007年4月基本完工，卫辉市政府却于此时发布禁止上述旅游生态新区投资项目继续实施的通知，尚昆公司因此遭受重大财产损失。尚昆公司依据该《投资协议》向河南省高级人民法院起诉，河南省高院认为本案属于民事诉讼的受案范围，裁定移送至新乡市中级人民法院合并审理。尚昆公司对该民事裁定不服，向最高人民法院提起上诉。

　　案例三：日照高科技工业园管委会(以下简称“日照管委会”)于2005年12月27日与中恒投资控股有限公司(以下简称“中恒投资”)签署《招商、投资协议书》，约定“高性能锂离子电池及材料生产项目”落户及开发的相关事宜，并约定由日照管委会于先后两期向中恒投资提供建设用地的使用。随后，中恒公司按照《招商、投资协议书》的约定，在日照工业园区中成立山东国恒能源有限公司(以下简称“国恒能源”)，由国恒能源承继协议中中恒投资的全部权利义务。同年4月30日，日照管委会故意隐瞒国恒能源，在明知上述合同权利义务转移的情况下，与日照国晖电子科技有限公司(以下简称“日照国晖”)签署《补充协议》，并在协议中约定将《招商、投资协议书》中规定的应当属于国恒能源的第二期建设用地使用权让与于日照国晖。国恒能源以上述《补充协议》侵犯其合法权利为由，向山东省高院提起民事诉讼，随后其因对一审判决不服，上诉至最高人民法院。

　　案例四：自贡大象电子科技有限公司(以下简称“大象公司”)为取得涉案土地的使用权，于2009年11月17日与四川省自贡市大安区政府签署了《自贡大象电子科技园项目投资协议书》(以下简称“《投资协议书》”)，涉案土地总面积达173.673亩。随后，双方签订《自贡大象电子科技园项目补充协议》(以下简称“《补充协议》”)，该协议第一条约定，大安区政府承诺以每亩五万元的地价对整个项目的用地施行财政产业扶持，作为对该项目的优惠补助条件。而后，双方对《投资协议书》和《补充协议》的效力及履行情况产生争议，因不服四川省高级人民法院(2013)川民终字第451号民事判决，向最高人民法院提起再审申请。

　　(二)政府招商协议法律定性之实务争议

　　《行政诉讼法》第12条第1款第11项及2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条对行政协议的概念和范围予以规定，行政合同包括政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议及其他行政协议。由于其并未明确规定政府招商引资协议的性质，导致法院实务中对招商引资合同的法律定性裁判之不统一。

　　在案例一中，最高人民法院认为《会议纪要》应当属于行政诉讼的范畴，原审法院将此作为民事纠纷予以受理并作出实体判决的行为不当，裁定撤销原民事判决。最高人民法院认为，本案所涉合同的双方当事人地位不平等，不属于民法意义上的平等主体，且没有形成民事合同关系。因此，尽管本案诉讼关系中存在诸多民事因素，其仍不属于民事案件的受理范围。

　　在案例二中，最高人民法院法院将《投资协议》认定为行政合同。法院认为，从尚昆公司与卫辉市政府签署的《投资协议》内容来看，其中有关招商引资优惠政策与诸多特事特办的行政措施的约定均属于政府行使行政权力的行为，合同双方当事人不符合《合同法》第二条规定的“平等主体”要素。同时，卫辉市政府发布的禁止涉案项目实施的通知应属具体行政行为。因此，最高人民法院裁定撤销原审民事裁定书，驳回尚昆公司的民事起诉。

　　在案例三中，山东省高级人民法院认为，日照管委会与中恒投资签署的《招商、投资协议书》的内容属双方真实自由的意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，应当属于有效的民事协议，但日照管委会与日照国晖随后签署的《补充协议》因恶意串通而无效。于是，法院根据《中华人民共和国合同法》(以下简称“《合同法》”)和民事诉讼的相关规定作出一审判决。最高人民法院接受当事人的上诉请求后，经审理作出维持山东省高院民事判决的终审判决。由此可见，最高人民法院认为案例三中的《招商、投资协议》和《补充协议》均属民事合同。

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