县域综合行政执法体制改革的制度逻辑与进路探析

来源：核心期刊咨询网时间：2019-11-05 09:5612

摘要：摘要：随着国家机构改革的推进，在执法重心持续下移进程中，县域综合行政执法体制改革逐渐展现出其重要性。当前我国县域综合行政执法体制改革仍存在内部机制运行不畅、外部机制衔接欠佳及配套机制不足等困境，如何进一步统一执法权责、顺畅执法体制机制、完

　　摘要：随着国家机构改革的推进，在执法重心持续下移进程中，县域综合行政执法体制改革逐渐展现出其重要性。当前我国县域综合行政执法体制改革仍存在内部机制运行不畅、外部机制衔接欠佳及配套机制不足等困境，如何进一步统一执法权责、顺畅执法体制机制、完善执法配套资质、解决资源不足等困境，未来县域综合行政执法体制改革需要从持续推进执法重心下移并向乡镇延伸、构建并强化部门间协调机制、探索激励型执法模式三方面大力推进。

　　关键词：综合行政执法; 相对集中执法; 价值取向

　　《湖湘论坛》(双月刊)创刊于1978年，是由中共湖南省委党校主办的理论刊物。

　　综合行政执法体制改革是中央和国务院颁布的一项重大改革任务，是“将行政机关的行政处罚权进行集中，统一交由另一个特定的行政机关去执行，原行政机关不得再行使行政处罚权的一种执法形式”[1]，核心是围绕着执法资源有效整合、执法职权持续优化这一改革理念，实行职权相对集中，职责统一管理，逐渐推进处罚权重心向市县两级下移，旨在减低多头交叉重复执法、提升执法效率、规范公正文明执法。

　　在综合行政执法体制改革持续推进进程中，县域既是我国综合行政执法体制改革顶层设计中执法重心下移的末端关键，也是我国行政区划中连接地区级政府和中央政府的中间纽带，其综合行政执法体制改革既要对中共中央关于行政执法职能和机构整合中顶层设计与整体部署精神贯彻落实，又要兼顾地方治理现实需求，可以说，县域综合行政执法体制改革是综合行政执法改革进程中值得关注的重点问题之一。本文拟就湖南省综合行政执法体制改革为视角，以湖南省部分县域实际执法数据、执法效能为范本分析湖南县域综合行政执法体制改革的具体做法，并在此基础上对我国综合行政执法体制改革进路做进一步探析。

　　一、综合行政执法体制改革的制度逻辑

　　我国行政执法历经部门单独执法、相关职能部门联合执法、相对集中执法三个阶段。第三阶段的相对集中执法是对解决单独执法存在的多头执法、交叉执法以及部门联合执法存在的部门利益不平衡、协调机制不健全等问题的有力探索。从执法理念与制度设计而言，可以说，相对集中执法伊始时期是我国县域综合行政执法体制改革制度演进的起点，它体现了我国行政机关在效率优先兼顾公平的价值取向下，执法权力配置的再优化。

　　(一)县域综合行政执法体制改革制度演进

　　“综合行政执法体制改革前身可以追溯到20 世纪 80 年代末的城建监察制度，即城市管理领域相对集中行政处罚权改革”。[2]依照综合行政执法改革推进的进度，可以将其概括为两大阶段：重点领域相对集中执法初步探索阶段(1978年至2002年)和相对集中综合行政执法深入推进阶段(2002年至今)。

　　第一阶段，重点领域相对集中执法初步探索阶段。《中华人民共和国行政处罚法》的颁布为执法权责的再优化和相对集中执法权的制度探索提供了法制环境、立法支持和制度保障;1997年5月，北京市宣武区根据《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》设立城市管理监察大队，开启了全国第一个综合行政执法单位的先河;2002年，国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，标志着城市管理领域综合行政执法体制改革拉开序幕，开启了相对集中执法的初步探索。故而，“自2002年始，行政执法改革在相对集中行政处罚和综合行政执法并举阶段开始了初步探索。”[3]

　　第二阶段，相对集中行政执法深入推进阶段。自2002年开启综合行政执法初步探索以来，国家就如何优化执法资源、提升行政执法效率做了多方面探索，分别在重点领域如城市管理、食品安全等领域展开多领域、多城市、多部门综合行政执法试点工作，为综合行政执法的全方面推进积累了多地区多领域试点的经验。

　　2014年，随着《中共中央关于全面推进依法治国重大问题决定》的发布，综合行政执法推进工作进入相对集中行政执法深入开展新阶段，中共中央以党的决议形式对综合行政执法做了全面部署，在横向上减少执法队伍，厘清执法机构职责权限，进一步将综合行政执法进一步区分为重点领域和跨部门综合行政执法两种类型;纵向上减少执法层次，将行政执法重心向市县两级下移;2015年4月，中央编办发布《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，综合行政执法体制改革顶层设计的整体落地，对综合行政执法体制改革试点工作深入推进做了详细部署，综合行政执法推进体制改革进入深入推进阶段;2015年12月《法治政府建设实施纲要(2015-2020)年》再进一步明确规定，“根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进执法重心向市县两级政府下移，進一步明确了执法体制改革的重心为市县两级”。

　　(二)县域综合行政执法体制改革制度演进蕴含的价值取向

　　县域综合行政执法制度演进历经相对集中执法初步探索到深入推进相对集中执法两个阶段，改革重心着重在执法力量整合和职能配置优化等方面，通过整合政府部门间相同相近的执法职能，将行政处罚权相对集中且向市、县下移，根本目的是在行政执法公平公正的基础上实现 “权威高效”，其制度演进进程蕴含着效率优先兼顾公平的价值取向。

　　综合行政执法体制改革蕴含着效率优先的法价值取向逻辑。《中华人民共和国宪法》第27条就国家机关提高工作效率做了原则性的要求。从法经济学角度而言，效率是以较少的成本生产出人们所需要的最大的产品，通俗的说就是最小的投入最大的产出，即效率=收益-成本。综合行政执法体制改革所追求的“效率”价值，是试图通过选择成本较低的权力资源配置，实现最优化的公权力资源配置，避免分散执法带来的重复执法、多头执法。

　　综合行政执法体制改革蕴含着兼顾公平的法价值取向逻辑。效率与公平是法价值基本内容，既相互依存又相互独立，在既相互依存又相互独立的法价值之间，法价值取向的偏差，或者说对某种法价值的侧重并不意味着对另一价值的忽视，它仅仅体现了立法者或者公家公权力主体在一定时期内对法价值的侧重不同。

　　毫无疑问，无论行政执法如何改革与优化，执法的根本目的是要实现公平正义，也就是说，综合行政执法体制改革蕴含的效率优先兼顾公平的价值取向逻辑并不意味着综合行政执法体制改革进程中对公平的漠视。恰恰相反，综合行政执法体制改革蕴含的效率优先兼顾公平的价值逻辑是以实现公平正义为基础，在公平正义基础上对效率的重视，即在确保行政执法公平公正的同时，实现公权力资源配置最优化

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