能源合作法律框架的解析

来源：核心期刊咨询网核心期刊论文2014-10-13 17:271

摘要：摘要：论文以中国和上海合作组织其他成员国间双边和多边能源合作为视角，探讨上海合作组织能源合作法律框架的构建的必要性及相应法律机制的建立，以期为中国这个能源进口大国保障能源安全提供思路。 关键词：上海合作组织 能源合作 法律框架 能源俱乐部 2001

　　摘要：论文以中国和上海合作组织其他成员国间双边和多边能源合作为视角，探讨上海合作组织能源合作法律框架的构建的必要性及相应法律机制的建立，以期为中国这个能源进口大国保障能源安全提供思路。

　　关键词：上海合作组织 能源合作 法律框架 能源俱乐部

　　2001年6月15日，上海合作组织(以下简称“上合组织”)成立。成员国中的俄哈为资源大国，石油、天然气、煤、铀等资源储量丰富。而中国是能源生产国，更是能源消费大国，能源供求缺口越来越大，对外依存度越来越高。加强中国与俄罗斯及中亚四国能源合作一直是我国解决能源安全的重要举措，与其相关的法律机制研究理应成为中国能源战略的重要课题。

　　上合组织能源合作概览

　　(一)中国与俄罗斯、中亚国家双边能源合作概览

　　1.中国与俄罗斯双边能源合作概览。中俄能源合作，可以追溯至1996年叶利钦访华时签署的《关于共同开展能源领域合作的协定》。据此协定，合作领域包括核能、电力、油气，合作形式以能源贸易为主。此后双方能源合作不断深入和扩大。

　　2000年，中俄双方达成协议，合作修建从伊尔库茨克州到大庆的石油管道(“安大线”)。2001年，中俄两国总理会晤时，正式签署协议，规定“中国为俄远东输油管道原油唯一接收国”。2006年，中石油与俄气签署天然气供应备忘录，俄方同意从东、西两条线路向中国每年供应680亿立方米天然气。 2009年4月，中俄签署《中俄石油领域合作政府间协议》，双方管道建设、原油贸易、贷款等一揽子合作协议随即生效。双方突破传统，创造性地采用了“石油换贷款”这一合作方式。这一协议的签署标志着两国能源合作实现重大突破。2009年6月，中俄批准《中俄投资合作规划纲要》，两国元首强调要全面推进石油、天然气、核能和电力领域合作。同年10月中俄双方签署了一系列能源合作协议。

　　2010年中俄双方共签署能源领域政府及企业间协议近20项，合作领域涉及石油、天然气、煤炭、电力、核能、可再生能源利用、能效等多方面。2012年12月，中俄签署四项合作文件，合作领域涵盖油气、核电、电力、煤炭、能效、新能源等。12月25日，耗时七年的俄罗斯“东西伯利亚-太平洋”输油管线投入运营，其“斯科沃罗季诺-漠河”支线，于2011年起向中国供应1500万吨/年原油。同年12月底，中俄合作建设的江苏田湾核电站二期工程正式开工。

　　2013年3月，中俄签署联合声明，强调积极开展在石油、天然气、煤炭、电力和新能源等能源领域的合作，构建牢固的中俄能源战略合作关系，共同维护中俄两国、地区以及世界的能源安全。

　　2.中国与中亚国家双边能源合作概览。中哈石油合作始于1997年。2003年6月签署联合声明，继续就中哈油气合作项目的可行性进行研究，同年签署相关协议。2004-2006中哈油气合作继续深入并签署多项协议，这些协议为双方油气合作提供了法律保障。2009年中国和哈萨克斯坦政府及企业间签署了一系列油气合作协议，项目包括原油管道建设和联合开发气田。此外，铀矿资源勘探和核能合作开始运作，据相关协议，双方采取合资经营的方式开展合作。中国与乌兹别克斯坦之间的能源合作既有项目合作，也有天然气管道过境的合作。2005年5月，中乌签署若干政府间协议。2008年1月，两国签署中乌天然气管道合资公司创建文件。2008年10月，中乌签订开发乌兹别克斯坦的明格布拉克油田的企业间协议。2011年12月，中亚天然气管道C线乌兹别克斯坦国段合作项目启动。

　　(二)构建上合组织多边能源合作法律框架的初步尝试

　　2001年9月，上合组织各成员国总理共同签署含能源合作在内的区域经济合作的备忘录。2002年上合组织举办了首届投资与发展能源专题论坛，并就相关问题进行研讨。同年6月，签署《上海合作组织宪章》，其中能源合作的规定成为多边能源合作的法律基础。2003年及其后的历年总理峰会都会强调能源合作的重要性，并将其置于优先合作的首位。2006年初旨在推动成员国能源合作的国家间专门工作组正式成立。2007年 8月上合组织元首峰会提出了“能源机制”的概念，确定了合作的开放性原则。2011年9月，中、俄、塔、吉四国发表《西安倡议》，建议成立上合组织能源俱乐部。2012年6月，上合组织北京峰会强调，成员国将努力“加强本组织的能源合作”、“保障本地区能源安全”。

　　上合组织国际能源合作法律面临的主要问题

　　(一)成员国相关法律欠缺稳定性

　　上合组织成员国间能源合作的进展无疑与成员国的国内法或共同参加的国际法的稳定性呈正相关性。然而，随着国际油价的高启，俄罗斯与中亚国家纷纷调整了本国的能源政策，相关的法律亦出现出较大的变动性。如2009年12月，哈国以立法手段推进“哈萨克斯坦含量”的落实，与之配套的《行政处罚法》和《地下资源与地下资源利用法》等也进行了修改。乌兹别克斯坦也修改了税法的相关税目，从2010年1月1日起征收10%的铀矿开采税。塔吉克斯坦也修改了能源方面的法律。此种情形表明，俄罗斯与中亚国家的能源政策的不确定性导致相关法律欠缺稳定性，从而为成员国间的能源合作带来障碍。

　　(二)法律准则欠缺

　　上合组织成员国间的能源合作主要以宣言、协议、声明、会议纪要和谅解备忘录以及条约中缺乏明确责任的原则性规定等为表现形式，这些文件对合作方的行为具有一定的约束力。但是，因为在此文件之外缺乏相应的法律保障机制，有关上合组织的程序制度不发达，对这些文件的实施及争端解决在很大程度上依赖于当事方的主权意志，使得上述文件在国际法层面上呈现出软约束性。在实践中，法律准则的缺位会使得因合作一方利益需求的变更而单方违约。如在“安大线”与“安纳线”之争的案例中，“安大线”最早是中俄两国政府通过协议书确立的，而后日本提出的“安纳线”方案让俄罗斯觉得更有利可图时，俄政府单方面向中方提出了变更“安大线”的方案。

　　(三)法律体系不完备

　　完整的能源合作法律体系包括能源贸易、能源技术合作、能源投资、能源运输、争端解决等法律制度组成。

　　在合作方式方面，以能源贸易为主，能源技术合作等有待加强。在合作领域上，以油气合作为主，新能源领域的合作不多见。

　　在能源运输方面，跨国管道运输法规有所欠缺。但由于自然灾害、技术问题、人为损毁等而造成管道事故，引发管道过境运输争端。中俄、中哈间的油气运输管道仍在建设中，亟需跨国管道运输法规来保障油气管道的安全和畅通。

　　在争端解决机制方面，虽然中、俄、吉是WTO成员国，中、哈是《华盛顿公约》的缔约国，然而，由于能源在各国的国家战略中的重要地位，能源贸易、投资也不同于一般的贸易、投资，从而使得WTO、ICSID等的争端解决机制无法有效规范因能源贸易、能源投资等引发的争端。即使中国油气企业与其他成员国油气企业之间存有油气销售合同，且依据合同可以解决部分争端，但是基于政治因素、经济因素等导致合同不能履行的，对于中方来讲损失都是难以挽回的。

　　因而，在上合组织框架内完善能源合作法律机制，对于进一步发展上合组织，维护能源安全、保障能源合作的顺利进行具有非常重要的现实意义。

　　(四)成员国能源合作法律缺乏统一性

　　成员国在上合组织框架内的能源合作还未达成一致，未制定统一的战略规划，使得国际能源合作缺乏相应的法律基础和运行机制，有关合作协议的落实缺乏制度保障。现有能源合作的规定大多依存于经济合作的相关文件中，缺少具体的权责之规定，加之缺少一个为各成员国接受的利益协调机制，现有条约更无相应机制来保证争端解决方案的执行，由此可能导致种种问题的出现。目前，上合组织合作机制在逐步完善，就能源合作而言，国家元首会议享有能源合作重大事项的决策权;能源工作组则意图通过研究与建议的手段推动能源合作与发展。但上述机制都难以满足当下及未来能源合作机制化之需。