阐述低碳循环经济领域及法制保障

来源：核心期刊咨询网核心期刊论文2014-07-17 13:511

摘要：［摘要］德国在低碳循环经济领域及法制保障方面走在了世界的前列，拥有世界上最完善的低碳循环经济立法、执法和法律监督体系，使德国的低碳循环经济法律可以良好运行。我国在低碳循环经济法制保障方面，尚存在法律法规具体实施的操作性规定较少问题; 覆盖面

　　［摘要］德国在低碳循环经济领域及法制保障方面走在了世界的前列，拥有世界上最完善的低碳循环经济立法、执法和法律监督体系，使德国的低碳循环经济法律可以良好运行。我国在低碳循环经济法制保障方面，尚存在法律法规具体实施的操作性规定较少问题; 覆盖面相对狭窄，对于自然资源的低碳再利用缺乏具体规定，立法的速度无法适应新形势的发展等问题。我国应借鉴德国的经验，制定《低碳循环经济法》作为低碳循环经济领域的核心和指导性法律，建立我国的碳排放权交易法律制度。
　　［关键词］低碳 循环经济 领域 法制保障
　　一、对德国在低碳循环经济领域立法和制度的分析
　　低碳经济是指在经济发展过程中减少煤、石油、天然气等化石能源的使用，实现低能耗、低排放、低污染的经济发展方式。循环经济是指以经济、社会、环境等协调发展为价值取向，以保护生态环境为核心利益，以“减量化、再利用、再循环”为原则的一种新型经济发展模式。循环经济是实现低碳经济的一种重要途径，通过对能源的循环利用而减少了能源的开采和碳的排放。低碳循环经济不仅要求能源循环利用，更注重替代能源的使用，注重新能源的开发，进而减少碳排放。
　　我国在能源低碳循环利用及法制保障领域起步晚，发展慢，学习其他国家先进的低碳循环经济发展经验就显得十分必要。其中，德国在低碳循环经济领域及法制保障方面走在了世界的前列，拥有世界上最完善的低碳循环经济立法，大到企业间能源的循环利用，小到人们日常生活垃圾的处理，德国的低碳循环经济法律体系不可谓不完善，对我国低碳循环经济的发展具有积极地借鉴意义。
　　( 一) 德国低碳循环经济基本法律制度框架
　　德国低碳循环经济从循环的范围和程度上可分为三个“循环圈”。小循环是指在企业内部碳资源的再利用和废弃物的无害化处理。中循环是指一个工业区或社区内不同企业之间在产业链上的首尾相接和碳废弃物的再利用。大循环是指整个社会范围内的低碳经济循环运行和资源利用的最大化。小循环和中循环主要涉及低碳循环经济的技术和科技问题，而大循环能否正常运行则取决于社会相关政策法律是否能够适应低碳循环经济的发展。
　　大循环中的制度又可以分为正式制度和非正式制度。正式制度即由国家颁布法律并由国家强制力保证实施的制度，具有制度的刚性和强制性; 非正式制度是指在人们日常生活生产中形成的并由社会舆论、行业自治组织等保证实施的制度，具有发展性和自愿性。正式制度与非正式制度结合，制度的强制性与自愿性、稳定性和发展性相结合，两者相辅相成。
　　德国在低碳循环经济领域的法律原则有: ( 1) 预防原则。预防就是要在二氧化碳尚未产生之前就减少其总量，在含碳废气尚未流入生态系统之前就能将其最大程度的再利用。该原则是在经济发展过程中逐渐总结的经验和教训。德国也曾经经历过先污染后治理的过程，长期的实践中人们发现从源头减少废弃物的排放才能从根本上防止环境污染，事后的治理只能算是权宜之计。预防原则就要求生产者在设计产品时尽量减少非可重复利用能源的使用量，同时生产者在生产过程中最大限度的利用可循环利用的能源。( 2) 碳排放者付费原则。该原则要求碳排放者对于环境造成的污染要承担责任，这样污染者造成的对于社会的负的外部性就内化为了污染者的成本，使得污染者谨慎对待自己的排污行为。这个原则引申的意思是，生产者首先应承担含碳废气的回收、利用和清除的义务，在依法豁免该义务的情况下，有义务支付他人代其履行这些义务的费用。同时这些费用应当与碳废弃物的类型、收集处理难度和含碳量相符合。( 3) 合作原则。合作原则要求发动整个社会的资源，国家应当吸收社会各界参与碳排放的管理。政府在低碳循环经济领域应当扮演最后的责任人和政策的指引者的作用。政府制定各项循环经济的法律政策，吸引民间投资环保产业，规定行业准入制度，对废弃物种类划分提供依据。同时对于私人企业不能处理或者处理成本过大的碳废弃物，政府应当担当处理者的角色。
　　( 二) 德国低碳循环经济法律体系及其特点
　　德国作为最早将低碳循环经济写入法律的国家，在循环经济立法方面有着丰富的经验。德国的法律体系分为欧盟法、联邦法律、各州和地方法律。( 1) 根据欧共体成立条约中的规定，欧共体法律具有高于成员国本国法律的效力。欧盟《单一欧洲法》规定: “共同体的环境政策应有利于实现下列目标: 维护、保护和改善环境质量; 保护人类健康; 节俭、合理地使用自然资源; 促进制定旨在解决地区和国际层面环境问题的措施。”另外，欧盟还制定了《生态审计条例》、《欧盟循环经济基本法律》等，这些在德国都具有法律效力。( 2) 《德国基本法》第20 条规定，国家在谋求发展的同时，通过行政立法来保护自然环境，并由司法部门确保法律得以贯彻实施，从而达到不影响后代生存的目的。这是一条赋权条款，赋予了行政机关在保护自然环境方面拥有行政法规的立法权，宣示了德国的基本经济发展和环境政策。在联邦立法方面《循环经济与废弃物法》是循环经济领域的基本法律，根据此法制定的各项单行法如《报废机动车法》等都是《循环经济与废弃物法》在具体领域的体现。德国在循环经济方面的行政法规延伸到该领域的各个方面，如《商业废弃物管理条例》、《专业废弃物管理公司条例》等。行政机关行使行政立法权和执法权，以适应社会不断发展的需要，克服法律的僵硬性和相对于社会发展的滞后性。( 3) 德国在循环经济方面地方立法数量众多，各个州根据自身不同的情况制定符合自身特色的法规，但是地方立法不得与联邦相关法律抵触。综上，可以看出德国在低碳循环经济立法方面的特点:
　　1. 立法严密，涉及低碳循环经济的各个方面
　　从生产到消费，从重工业到轻工业，法律对低碳循环经济进行了最全面的调整。以《循环经济与废弃物法》为中心，各种法律和条例、联邦法律和地方法律共同调整，无法律衔接上的漏洞。例如，德国《可再生能源法》第8 条对利用生物质获得电力的偿付，其中对于偿付方式进行了明确而细致的规定，第8 条第一款规定: 凡属由仅使用第7 款中规定颁布的法规意义上的生物质且功率在( 包括) 20 兆瓦以内的发电设施获取的电力，其偿付方式如下: ( 1) 功率在( 包括) 150 千瓦以内的，每千瓦小时的电价至少为11． 5 欧分; ( 2) 功率在( 包括) 500 千瓦以内的，每千瓦小时的电价至少为9． 9 欧分; ( 3) 功率在( 包括) 5 兆瓦以内的，每千瓦小时的电价至少为8． 9 欧分; ( 4) 功率在5 兆瓦以上的，每千瓦小时的电价至少为8． 4 欧分。假如发电设施也使用2002 年8 月15 日颁布的旧木料法规( 联邦法律公报第1 部分第3302 页) 意义上的A III 和A IV 等级的旧木料，不同于第1 句的规定，每千瓦小时的电价为3． 9 欧分。
　　2. 各种规范性文件效力等级明确
　　在《德国基本法》下的《循环经济与废弃物法》具有本领域的最高权威，联邦立法和地方立法分工明确。对于基本原则和涉及重大公共利益的领域，只能由联邦法律进行规定; 而与当地特殊情况相关的问题则由地方立法规定。既重视了矛盾的普遍存在又看到了矛盾自身所具有的特点，充分发挥了地方的积极性，在确保法律相对稳定和确定的同时，实现了法律与不同地方社会经济文化的紧密结合。
　　3. 法律制度与市场经济手段结合，将低碳循环经济调节的市场手段法律化
　　德国1991 年出台了《可再生能源发电并网法》，规定了可再生能源发电的并网办法和足以为发电企业带来利润的收购价格。生态税自1999 年起分阶段实行，税收收入用于降低社会保险费。2002 年德国《热电联产法》生效，规定了以热电联产技术生产出来的电能获得的补贴额度。为开发工业领域蕴藏的巨大节能潜力，法律规定企业享受的税收优惠与企业的节能管理挂钩。目前在德国销售的大部分家用电器及照明设备已被分为A － G 七个耗能等级，以便于居民在购买电器时有意识地选择节能电器，为环境保护作出贡献。德国还制定了沼气优先原则，促使天然气管道运营商优先输送沼气，并参考天然气制定沼气的市场价格，从而确定补贴额。德国联邦经济部与复兴信贷银行建立节能专项基金，用于促进中小企业提高能源效率。此外，德国政府每年拨款7 亿欧元用于现有民用建筑的节能改造。
　　4. 重视低碳循环经济的系统建设，外部约束与企业内部建设相结合
　　《循环经济与废弃物法》中不仅规定了政府对于企业和个人的监管责任，也规定了企业在内部建设上向循环经济靠拢的责任，要求各个企业建立包括制定废弃物管理计划、废弃物平衡表和任命废弃物管理专职官员等措施在内的内部控制机制，这些措施都是强制性的。同时在财税金融立法方面开征污染税、进行排污收费、实行碳排放交易制度等。
　　德国政府制定法律，除了政府的管理外，还鼓励私人机构和非政府组织( NGO) 的参与。在碳废弃物收集处理阶段，不仅有双重回收系统股份公司( DSD) 这样的世界知名的机构，更有无数中小私人企业参与这方面的努力并依法受到奖励。在法律监督方面负责管理“蓝色天使”环保标志的主要机构是德国质量保证与认证协会，此协会为公益性的民间组织。这样既保证了法律监督的客观和公平，又能节约社会资源，更重要的是这种公益组织对于社会环保意识的养成具有积极的作用。
　　5. 执法和法律监督体系完善
　　在循环经济领域德国采取事前、事中和事后相结合的监督模式。事前通过行政许可方式，对碳排放、碳交易的资格条件进行约束; 事中通过日常执法监督以及企业内部控制进行管理; 事后对违法者采取行政处罚甚至刑事责任的方式进行惩罚。在如此严密的执法和法律监督体系下，企业意识到违法成本极大且违法行为可及时被发现，故德国的低碳循环经济法律可以良好运行。
　　二、我国在低碳循环经济领域的立法、制度及存在的主要问题
　　党的十六大以来，我国开始重视发展低碳循环经济，提出走新型工业化道路，将人与自然的和谐发展作为经济发展的重要目标。“十一五”规划中明确提出加快循环经济立法，将循环经济纳入法律轨道。胡锦涛总书记也在中央人口资源环境工作会议上提出“要加快制定循环经济促进法”。至此中国进入了低碳循环经济立法的快车道。据统计， 2000 年以来我国在循环经济领域立法达到166 部，各地方也有相应数量的地方性法规出台。同时，也应当看到我国在低碳循环经济立法方面存在的问题和不完善之处，主要体现在以下方面:
　　1. 法律法规主要是原则性的，具体实施的操作性规定较少
　　德国可再生能源法的最大特点是规定极其详细，对于一些技术规范和裁量范围规定得十分具体。我国的可再生能源法，虽然也有关于对生物质发电的有关规定，但规定十分简单概括，如第16 条规定:国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物。利用生物质资源生产的燃气和热力，符合城市燃气管网、热力管网的入网技术标准的，经营燃气管网、热力管网的企业应当接收其入网。国家鼓励生产和利用生物液体燃料。石油销售企业应当按照国务院能源主管部门或者省级人民政府的规定，将符合国家标准的生物液体燃料纳入其燃料销售体系。但如何鼓励，以何种方式鼓励，鼓励额度为多少，国家和地方的立法都没有明确标准。
　　2. 法律法规的覆盖面相对狭窄，涉及的领域主要在资源保护和限制排污方面
　　对于自然资源的低碳再利用方面缺乏具体规定，导致碳资源仅仅一次利用就被当做废弃物处理掉，只有很少的一部分作为再生资源进入下一次的生产循环，没有达到充分利用资源和减少碳排放的作用。在责任方式上，法律法规主要规定事后惩罚和处理措施，对废弃物源头的低碳化治理和预防缺少规定。如我国对于资源税征收很轻，导致了直接利用碳资源的成本要显著低于处理碳废弃物再次利用的成本，导致高耗能、高资源型产业的过度发展。再如，由于再生资源经过加工成为产品具有较高的附加值，应缴增值税相当大，无疑增加了利用再生资源企业的成本。
　　3. 立法的速度无法适应新形势的发展
　　我国在碳排放交易方面立法的落后，导致了我国在国际碳排放交易市场的失语现象。近年来，我国一直通过清洁发展机制( CDM) 积极参与碳排放市场活动，我国的实体经济企业为碳排放市场创造了众多减排额。但是，由于我国缺乏与国际接轨的碳排放交易市场法律制度，CDM 项目的高成交量却并没有给我国在碳排放交易市场上带来高回报。
　　4. 缺乏关于公众参与低碳循环经济的法律制度
　　我国在低碳循环经济的立法和法的实施各个环节上几乎是政府大包大揽，一方面浪费了有限的公共资源，另一方面所起到的法律效果相当有限。
　　三、德国经验对加强我国低碳循环经济法律保障的几点启示
　　法制保障对发展低碳循环经济具有不可替代的作用。借鉴德国低碳循环经济法制保障的经验，结合我国实际，笔者提出以下立法建议:
　　1. 应当确立我国低碳循环经济的法律原则
　　法律原则向社会表明国家发展低碳循环经济的总体方向，使企业和个人可以对国家的政策导向有一个清晰的了解，为其提供稳定的心理预期，对于鼓励投资低碳循环产业有积极的促进作用。笔者认为，我国的低碳循环经济法律原则应当包括:
　　( 1) 预防优先原则。从源头减少二氧化碳的产生和加大对含碳废气的回收再利用是发展低碳循环经济的根本。制定法律，宣传鼓励能源的重复利用，不仅是减少碳排放的根本方法，更是保证国家能源安全的重要举措。
　　( 2) 激励与管制相结合原则。法律的强制力能够保证低碳循环经济法律措施的实现，对于符合法律规定的行为给予认可和支持，对于违反法律的行为及时给予惩罚，给社会提供正反两方面的信息; 法
　　律规定支持低碳循环经济发展的财税金融制度，为低碳循环经济发展提供良好的经济环境; 法律保障环
　　保等高新技术的发展，为低碳循环经济发展提供技术支持。
　　( 3) 政府管理与公众参与相结合原则。在低碳循环经济领域只依靠政府力量是无法完成如此浩大的系统工程。发动群众，依靠社会力量，鼓励私人投资低碳循环经济，并为进入该领域提供适当的行政许可和财税金融方面的保障，提高民众对参与低碳循环经济的积极性，往往能起到事半功倍的效果。
　　2. 制定《低碳循环经济法》作为低碳循环经济领域的核心和指导性法律
　　加紧制定《低碳循环经济法》，明确规定低碳能源的定义和具体范围，包括可再生能源和新能源; 采取概括和列举相结合的立法方式，分别具体规定支持沼气、生物质、太阳能，风能、水能、核能、氢能源等低碳能源发展的措施。例如规定新能源发电并入电网的条件和鼓励政策，对使用新能源发电的企业和个人的优惠和补贴。对农村家庭沼气建设的技术和资金鼓励等。建立碳排放许可证制度和碳排放权交易制度，并制定相关法律法规。应明确规定企业一定期限内的强制减排责任，并规定监督检查机关。在《循低碳环经济法》最后一章中规定违反强制减排义务的法律责任，主要以行政责任为主。可以对违反强制减排义务的企业处以一定的行政处罚。《低碳循环经济法》作为节能减排领域的基本性法律，还需要若干相关法律予以配套。我国应制定《碳排放许可条例》、《碳排放权交易条例》等技术性法规，构建一个从碳排放源头控制到碳排放配额流转，到温室气体回收处理循环利用，最后到可再生能源和清洁能源利用的优惠和补贴，覆盖低碳循环经济全领域的法律系统。
　　我国在低碳经济和新能源领域已有若干规范性文件，有代表性的如《中华人民共和国可再生能源法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等法律; 《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》等规章; 《民用建筑太阳能热水系统应用技术规范( GB 50364 －2005) 》、《中华人民共和国国家标准车用乙醇汽油( GB 1835102004) 》等规范性文件。我国已有的一些制度可以继续应用和完善，如环境影响评价制度。我国环境影响评价制度规定了环境评价的具体程序，包括评价体系的建构、规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价以及违反环境评价的法律责任等，其中对于环境评价的具体要求，其具体内容等都可作为碳排放权额度分配的基础，将对于某企业或某项目的碳排放评价及碳排放预期作为分配初始碳排放权额度和进行行政强制规制的依据。借鉴德国经验，控制温室气体排放存在三种规制方式: 碳税、碳排放权交易、政府管制。笔者认为，我国的碳排放管理制度应当综合运用三种制度，在碳排放源头即含碳能源进入经济领域时征收碳税，因为各种能源的含碳量几乎是固定的，在进入经济领域时征收碳税能够限制高碳能源的利用，同时核算成本也比碳交易权的方式要低; 在碳排放的终端即含碳气体进入自然环境时，通过碳排放权交易进行控制，这样就能够在市场中解决资源分配不均的问题，达到资源配置相对合理的目标; 政府对碳排放的管制可以作为一种补充，对于突发事件和非常态排污进行管制，通过行政处罚的形式对其进行规制。碳排放权设置和交易问题也是一个国际经济问题，应当尽量做到国内立法和国际立法相结合，参考国际碳排放权交易的惯例，主要是《京都议定书》规定的三种减排机制即清洁发展机制( CDM) 、排放贸易机制( ET) 、联合履约机制( JI) 。将以上三种制度根据我国情况进行本土化处理。欧盟排放交易体系( EUETS) 为我们借鉴该三种制度也提供了经验。
　　3. 建立我国的“碳排放的总量管制与交易”法律制度
　　所谓“碳排放的总量管制与交易”法律制度是指国家立法确定温室气体的排放总量或标准，进行排放权初始分配( 界定产权) ，由企业在排放权交易市场上依法自由交易排放权，由市场确定排污权的价格，并实现碳排放资源优化配置的制度。通过创制“碳排放的总量管制与交易”法律制度，来发挥市场在调节温室气体排放中的作用。构建该制度应考虑的因素应当有: 交易的主体、交易方式、交易总量的确定、初始排放权的认定、碳排放额度的定价机制、激励与管制等。以《湖北省主要污染物排污权交易规则( 试行) 》为例，该规章规定了交易的主体、交易的方式( 主要为协商转让和电子竞价) 、交易程序、保证金制度及法律责任。另外与之配套的《湖北省主要污染物排污权电子竞价交易规则( 试行) 》等制度规定了运用数字化设备完成碳排放权交易的规则，在有关机构充分监督的情况下，电子竞价更具有快捷性和实时性，是我国碳排放权交易方式的未来发展趋势。
　　笔者认为，应建立碳排放权交易融资制度。首先，以行政法规或政府规章的形式对商业银行提供政策优惠，鼓励商业银行进入碳金融领域，为商业银行投资碳排放权交易领域提供宽松的风险规避的法律环境。其次，还应当加强法律监管，继续实行保证金制度、每日结算制度、持仓限额制度、强行平仓制度等抑制风险的监管制度，防止对碳排放权的恶意炒作。
　　低碳循环经济的实现在很大程度上依赖技术的进步。随着先进技术的流动，随之而来的就是在碳排放权贸易中如何保护知识产权。笔者认为，首先，应当立足于我国现有的专利法，对于侵犯专利权的行为进行法律制裁，鼓励具有技术优势的企业进行技术创新。其次，应当充分利用专利法中的强制许可制度，规定合理转让低碳循环经济技术的条件，当受让人因社会公共利益需要且符合实施先进技术的条件时，若技术发明企业仍不愿转让相关技术，则可以强制其进行技术转让并给予发明企业一定补偿。这种补偿的方式可以是对于该企业预期碳排放额度的增加，或者获得可交易的碳排放配额，形成双赢。在税收方面，碳排放权交易作为一种环保领域的主体间合作减排的交易，具有公共利益的属性，因为通过碳排放权的交易能够合理配置排碳资源，最终达到整个社会的节能减排，所以应当在税收方面给予更大支持。碳排放权交易按照我国现行税法规定，所应纳税种包括增值税、营业税、所得税。笔者认为，首先，在税率确定上，应当对碳排放权交易的纳税主体实行低税率。其次，在确定应纳税额时应当将企业通过技术创新而获得的可交易的碳排放配额排除在应纳税额之外。再次，应当给予减税、免税、投资抵免等优惠政策。最后，不仅应当对碳排放权交易的直接主体进行税收支持，也应当给予对促成交易的融资方、中介方等给予税收优惠。