海事违法涉罪案件行刑衔接的障碍与对策研究

来源：核心期刊咨询网时间：2021-06-19 15:2312

摘要：摘要：在建设海洋强国和国际海事司法中心背景下，海事违法涉罪案件的行刑衔接问题被三审合一的海事司法体制改革推到前台。由于目前海事违法涉罪案件的行刑衔接机制缺少顶层设计，海事局与海警局之间的对接关系尚未明确，以罚代刑问题较为突出。解决问题的思

　　摘要：在建设“海洋强国”和“国际海事司法中心”背景下，海事违法涉罪案件的行刑衔接问题被“三审合一”的海事司法体制改革推到前台。由于目前海事违法涉罪案件的行刑衔接机制缺少顶层设计，海事局与海警局之间的对接关系尚未明确，“以罚代刑”问题较为突出。解决问题的思路和對策应是：把海事调查官与调查职能归并到海警局，成为专业的海事警察，全面统一海上执法职能，化解行刑衔接的无谓摩擦;建立“四级两审”的海事刑事审判制度，使海事局与海警局的案件移送与审判级别对应起来;从国家顶层完善海事违法涉罪案件的证据规则，确立《海事调查报告》的书证地位，由海警出具落水失踪人员“不可能生存”的证明，海事局给予配合。

　　关键词：海事行政犯;行刑衔接程序;海事审判制度;三审合一

　　由于水路运输具有节能、环保、成本低廉的优势①，以海洋航运为纽带和载体的互通互利交往在世界上日益频繁，由此，海事海商纠纷以及违法犯罪的潜在风险也在逐年升高。目前，我国在国际海事组织中已占居重要席位，海事法律制度和司法服务保障体系基本完备，海事法院的数量位居世界第一。但是囿于长期以来比较淡薄的海洋意识，海事法院至今没有正式获得刑事审判权②，海事违法涉罪案件的行刑衔接机制相对薄弱，海事行政犯的漏罪现象时有发生，已然成为建设“国际海事司法中心”③ 的一大短板。提升国民海洋意识的最佳路径就是强化海上维权、完善海上司法制度④，而目前亟待解决的问题就是疏通海事违法犯罪的行刑衔接渠道，使海事违法涉罪案件的刑事追诉走向正轨。

　　一、我国海事违法涉罪案件行刑衔接的现状

　　海事违法涉罪案件也称为海事行政犯罪案件，是指违反海事行政法律法规并触犯刑律涉嫌构成犯罪而应当移送至刑事司法机关的案件。⑤ 海事违法涉罪案件的行刑衔接，是指海事局对海事违法涉罪案件向侦查机关移送的程序。海事犯罪案件来源于海事行政执法人员对犯罪事实的发现，行刑衔接是指“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法及相关司法解释的规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任，而依照规定向司法机关移送的程序。”⑥ “经略海洋”与“陆海统筹”对海事司法提出了更高的要求，但由于我国对海事行政犯的移送程序缺少顶层设计，行刑衔接阻力重重，漏罪问题难以克服。

　　(一)海事违法涉罪案件行刑衔接的海洋政策背景

　　党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的海洋理念，习近平同志在考察青岛时强调：建设海洋强国，必须进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋。2016年最高人民法院提出建设“国际海事司法中心”的战略目标，旨在为“经略海洋”提供高质量的法治保障。为了建构“三审合一”⑦ 的海事审判制度，赋予海事法院刑事司法职能，2017年最高人民法院批准宁波海事法院试点审理刑事案件，对海事检察与海警的刑事业务能力提出了更高的技术要求，在客观上也促进了相关部门对海事违法涉罪案件司法移送的重视程度，海事违法犯罪行刑衔接制度得到不断的调整与改进。

　　(二)我国海事违法涉罪案件行刑衔接制度的变迁

　　1996年的《中华人民共和国行政处罚法》第22条就规定“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”这是我国最初设置的行政违法涉罪案件行刑衔接制度，后来国务院和交通运输部陆续出台行政规章和行业文件，海事违法涉罪案件的司法移送规则也逐渐得到明确。

　　1. 国务院层面针对行政违法涉罪案件的移送规定

　　2001年国务院的第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《规定》)规定了行政违法涉罪案件的移送范围与移送原则：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”该《规定》明确限定了移送涉嫌犯罪案件的性质，主要是经济犯罪和妨害社会管理秩序罪等罪，至于“等罪”属于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪的“等内等”犯罪，还是“等外等”犯罪，《规定》没有明确说明，从上下文的表述来看，似乎更接近“等内等”的犯罪类别，其他类别的行政犯似乎不在《规定》所要求的移送案件之中。海事犯罪中的走私犯罪属于经济犯罪、伪造船员证书的犯罪属于妨害社会管理秩序罪，但是海事犯罪中最为严重的犯罪类别是交通事故与责任事故类犯罪，在犯罪客体上归类于“危害公共安全罪”，如果依据《规定》移送违法涉罪案件，似乎有些牵强。2020年8月7日国务院修订了《规定》，但移送范围不明确的问题没有得到解决。

　　2. 交通公安要求海事局首选向交通公安局移送海事违法涉罪案件

　　2012年交通运输部印发交公安发[2012]343号文件《交通运输部海事管理机构向交通公安机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称“343号文件”)，主要内容包括海事局向交通公安局 ⑧ 移送涉罪案件的类型、移送的原则与时限、移送的材料和手续等问题。例如第3条规定：“海事管理机构在依法查处违法行为过程中，发现违法行为涉嫌构成犯罪，根据刑法、刑诉法及相关司法解释，需要追究刑事责任的，应当依法向交通公安机关移送，交通公安机关应当受理，未设置交通公安机关的，向有权管理的公安机关移送。”由此可见，交通公安局要求海事局首选向海事、航运和港口公安局移送涉罪案件，向地方公安移送海事违法涉罪案件仅是一种补充性的方案。

　　3. 海事局出台文件明确要求向地方公安机关移送海事违法涉罪案件

　　国家决定撤销交通公安局之后，2017年交通运输部海事局印发了海政法[2017]327号文件《海事管理机构移送违法案件程序规定》(以下简称《移送违法程序》)明确指出海事违法涉罪案件移送的对象是地方公安机关，即“海事管理機构在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节，违法事实造成的后果等情形，根据刑法及司法解释相关规定涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依照本规定向公安机关移送。”此处所谓的海上“公安机关”于2013年之前是边防海警，2018年海警转隶为武警，履行海上治安执法职能的机构统称为“海警”。目前该《移送违法案件程序》是交通运输部海事局向海警局移送海事违法涉罪案件的法律依据，与其冲突的343号文件自然应当废止。

　　4. 海警局被授权行使海上行政执法职权与刑事侦查职权

　　2013年之前具有海上侦查职能的边防海警局隶属于公安部边防管理局，主要负责近海海上治安，当时的海事违法涉罪案件行刑衔接主要是指海事局向交通公安局移送案件。2013年3月根据党的十八大会议精神要求，《国务院机构改革和职能转变方案》将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局并以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。至此，海上执法机构由过去的“五龙闹海”转变成以海警局为主、海事局为辅的行政执法体系，基本克服了海上涉罪案件行刑衔接主体多头、移送渠道交叉、管辖界定不清的问题。2018年6月22日，全国人大常委会审议通过了《关于中国海警局履行海上维权执法职权的决定》，授权海警“行使法律规定的公安机关相应执法职权”，“执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫”等任务。

　　2020年2月20日，最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局联合印发《关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》(以下简称《通知》)指出，“海上发生的刑事案件的立案侦查，由海警机构管辖。”为此，海事局、海洋渔业局等海上执法部门⑨在行政执法中发现违法涉罪案件，应当向海警局移送，而不再向其他地方公安机关移送。截止目前，除地方港口公安机关管辖港区内的沿海犯罪以外，我国海上治安职能与刑事侦查职能已全部归属于海警局，向海警局移送涉罪案件已成为我国海事违法涉罪案件行刑衔接的常态模式。

　　(三)我国海事行政犯罪刑事追诉的孱弱

　　由于海事法院没有刑事审判权，海事违法涉罪案件多年来主要依靠调解和民事诉讼定分止争，有相当一部分涉罪案件因行刑衔接机制不畅而未能进入刑事司法程序。2012—2015年全国共发生致1人以上死亡或失踪的水上交通事故973件，导致沉船518艘，死亡失踪899人，此期间被追究刑事责任的案件仅有67起，占案发总数的6.8%。2016—2019年全国共发生致1人以上死亡或失踪的水上交通事故841件，导致沉船385艘，死亡失踪人数增加到1167人，被追究刑事责任的案件有147起，占案发总数的17.4%。对比前四年与后四年的数据，海事违法涉罪案件的刑事追诉率由6.8%提升为17.4%，总体上提升10个百分点。上述数据表明，虽然海事违法犯罪的漏罪问题仍然严重，但是国家层面对海事犯罪的重视程度已然得到提升。最高人民法院院长周强在海事法院成立三十周年座谈会上首次提出积极探索将相关海事行政、海事执行和其他涉海民事、刑事案件统一纳入海事法院专门管辖范围的新模式⑩，2017年宁波海事法院首次尝试审理刑事案件，作为海事行政犯前置性行为的海事违法涉罪问题，在国家立法与司法层面乃至学界的关注度越来越高。

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