监察机关派驻监督体制机制的完善

来源：核心期刊咨询网时间：2020-12-31 11:4812

摘要：摘 要：新中国成立以来我国设立了监察机关派驻监督制度，但由于监察机关派驻监督制度本身设置的不足及实施效果欠佳，导致在一定历史时期内反腐效力受到制约。从历史和现实的角度考察，完善的监察机关派驻监督无疑是一剂反腐良方。但在实际运行中，现行监察机

　　摘 要：新中国成立以来我国设立了监察机关派驻监督制度，但由于监察机关派驻监督制度本身设置的不足及实施效果欠佳，导致在一定历史时期内反腐效力受到制约。从历史和现实的角度考察，完善的监察机关派驻监督无疑是一剂反腐良方。但在实际运行中，现行监察机关派驻监督以横向派驻监督为主的模式，难以实现对地方党政权力的全方位有效监督，因此，应构建适合现实的纵向派驻监督制度。具体的纵向派驻监督制度设置可以通过预防人事关系地方化、选拔高素质人才、派出监督、派驻监督机联机制等措施来实现。

　　关键词：监察监督;派驻监督;反腐败

　　党的十九届四中全会提出“完善派驻监督体制机制”的时代命题。如何完善监察机关派驻监督体制机制，这是一个重要理论与现实问题。有学者认为要把监察机关派驻监督构建成“常驻不走的巡视组”。①也有学者从监察机关派驻机构的管理、考核和提高专业化水平等方面提出完善监察机关派驻监督机制建议。②

　　有人认为要完善派驻机构和驻在单位的权力清单、责任体系、领导体制和工作机制，把制约与监督嵌入权力运行过程。③

　　还有人认为从加大干部交流力度、建立绩效评估体系、加强教育培训、派驻巡视联动、制定派驻工作法规等方面深化派驻机构改革。④

　　这些现有的研究主要源于对中央纪委派驻监督制度进行的解读，有的研究还阐释派驻监督的意义，从宏观上提出了完善派驻监督的建议，有利于完善派驻监督制度，但从整体上看，相关成果还比较薄弱，如何按照《监察法》的规定实施派驻监督，特别是在有效防治腐败方面如何实施派驻监督，还有待进一步探究。本文拟对监察机关派驻监督(以下简称“派驻监督”)制度的历史进行考证并对现实派驻监督制度进行分析，从中国传统监督文化中寻求本土资源创新当代监察监督制度机制，提升派驻监督有效反腐的制度优势和治理效能，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

　　一、派驻监督的缺位与回归

　　对公权力进行监察监督是权力制约的重要方式，也是我国监督体制的优势。新中国成立后设立的新型监察制度，呈现出多主体横向层级监督的特征。这种监督模式在结构上具体表现为：受各级地方党委领导的地方各级纪律检查委员会对行政辖区内国家机关行使监督权，隶属于各级人民政府的行政监察机关对行政辖区内政府及其部门行使监督权，隶属于各级检察机关的反贪污贿赂局和职务犯罪预防部门对行政辖区内公职人员的监督等，其中也不乏有关派驻监督的相关制度安排。

　　(一)派驻监督是当代权力监督格局的重要组成部分

　　新中国成立以后，我国建构起多主体横向层级监督模式，派驻监督构成了现行监督体制中的重要组成部分。我国的派驻监督发展的历史脉络表1：

　　根据上表可知，派驻监督早在1955年就由国务院采用，随后由中央纪委用于对党和国家机关的纪律监督，直至2018年实现纪检监督和监察监督的有机统一。需要明确的是，目前的派驻监督也属于横向的层级监督，是层级监督的一部分。

　　(二)派驻监督缺位及其影响

　　尽管我国的派驻监督制度在不断发展和完善之中，但现行的以层级监督为主的监督模式仍存在着不足之处。“党的监督机制功能的‘质变’或‘失效’，是腐败现象发展为‘系统式’、‘塌方式’腐败的根本原因。”[ 马文海：《从“狱中八条”看“塌方式腐败”的根源》，《红旗文稿》2015年第1期，第37页。]尽管这样的观点有些以偏概全，因为塌方式腐败的出现是由多方面原因造成的，但是作为防止腐败的重要手段之一，派驻监督的缺位或派驻监督制度在执行中出现的偏差，是腐败一度蔓延的原因之一。

　　1.塌方式腐败滋生

　　习近平同志明确指出：“从已经查处的案件和掌握的问题线索来看，一些腐败分子贪腐胃口之大、数额之巨、时间之长、情节之恶劣，令人触目惊心!有的地方甚至出现了‘塌方式腐败’!”[中共中央纪律检察委员、

　　中共中央文献研究室编：

　　《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、党建读物出版社2016年版，第223页。]塌方式腐败表现为地方塌方式腐败(区域性腐败)和部门塌方式腐败(领域性腐败)，前者如山西、四川、江西、广东茂名、安徽萧县和泗县发生的相关腐败案等，后者如中石油、发改委价格司、金融机构以及军队系统发生的相关腐败案等，并且这些塌方式腐败案件還呈现出多种腐败交织等特点。

　　2.腐败形成利益集团

　　习近平同志明确指出：“权力寻租，体制外和体制内挂钩，形成利益集团，挑战党的领导。”[

　　中共中央文献研究室编：《习近平同志重要讲话文章选编》，中国方正出版社、中央文献出版社2015年版，第59页。]腐败分子共同利益集团，是为了防止腐败暴露。“山西这次出现大面积塌方式腐败，与 ‘小圈子’的形成有千丝万缕的联系……，不同年龄段、不同工作部门、不同层级的干部都认为 ‘利益关系’是形成小圈子的首要原因。”[ 山西行政学院课题组：《关于山西大面积塌方式腐败的调查》，《国家行政学院学报》 2015年第1期，第97页。]小官巨贪中的小官也是“圈子”内的人提供“保护伞”所致。这些案件中呈现出腐败集团化倾向，影响恶劣。

　　(三)派驻监督归位

　　在总结反腐败经验教训的基础之上，十八大以后党和政府激活了派驻监督，全面实施派驻监督，实现了派驻监督对中央国家机关和国有企业的全覆盖。

　　1.派驻监督成为“四个全覆盖”中的重要一环

　　十八大以前，派驻监督指的是中央纪委对国家机关及国有企业的派驻监督。鉴于派驻监督在监督中的重要性，2015年1月十八届中央纪委五次全会提出“省区市要加强派驻机构建设，逐步实现全面派驻”。到目前为止，省、市、县派驻机构全覆盖任务已经基本完成。党的十九届四中全会进而提出“四个全覆盖”，其中派驻监督构成了党中央推行“四个全覆盖”的重要一环。这是因为派驻监督既可以对同级其他国家机关或者组织进行横向派驻，也可以由上级对下级进行纵向派驻，既不失监察监督的共性，又可以进行适时监督、全领域监督，既可以有效打击腐败，又可以有效预防腐败。派驻监督因此成为目前监察监督改革的主要内容之一。

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