生态系统完整性理念视域下无居民海岛治理法治路径探析

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摘要：摘要：实现可持续发展是以生态系统完整性理念推进无居民海岛治理的核心要义。无居民海岛开发利用受生态规律的制约，具有环境与资源一体化的生态特征，该特征决定了无居民海岛治理适合以生态系统完整性理念作为价值基础，而生态系统完整性理念转化为治理体系

　　摘要：实现可持续发展是以生态系统完整性理念推进无居民海岛治理的核心要义。无居民海岛开发利用受生态规律的制约，具有环境与资源一体化的生态特征，该特征决定了无居民海岛治理适合以生态系统完整性理念作为价值基础，而生态系统完整性理念转化为治理体系和治理效能则需要借助法治化路径加以实现。在治理体系层面，以综合立法统摄无居民海岛治理，核心要义是尊重生态系统自身价值和无居民海岛生态系统完整性，统筹无居民海岛环境保护与资源利用规则体系。在治理能力层面，将制度优势转化为治理效能，需要修正无居民海岛监督管理模式，推动无居民海岛治理由社会管理向社会治理过渡，适用“政府和社会资本合作”模式推进无居民海岛生态环境治理，以实现无居民海岛治理制度化、规范化、高效化。

　　关键词：无居民海岛;综合立法;生态系统完整性;社会治理;政府和社会资本合作

　　無居民海岛具有自然资源与生态环境的一体化属性，海岛与周边海域的生态构成具有完整性。

　　《海岛保护法》规定对无居民海岛实现综合管理，2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，完善陆海统筹的生态环境治理体系

　　。优化无居民海岛治理，已然是海洋领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。无居民海岛治理是在综合管理基础上，对无居海岛的开发利用及生态保护施行系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，因此，无居民海岛治理的行为对象既包括自然资源开发利用，也包括生态环境保护。依法治理的核心是推进治理法治化，即经由构建法治秩序将相关政策主张及具体规则制度化、规范化、程序化，通过治理理念、规则机制和治理方式相互配合及补充，提升无居民海岛治理系统性、整体性、协同性。其中，治理理念是规则机制、治理方式的本源和基础，在推进无居民海岛治理法治化进程中，具有牵引和塑造无居民海岛规则机制、治理方式的作用。自20世纪80年代以来，生态系统完整性理念逐步成为海洋综合管理领域的主流理念，[1]87《21世纪议程》明确指出“包括海洋及其临近的沿海地区在内的海洋环境构成一个环境整体，需要以一种综合的方式来进行保护和管理”。在当代，生态系统完整性理念已经成为海洋领域立法活动及政策制定的价值基础。无居民海岛资源与环境具有一体化特征，利用与保护相伴而生，海岛资源开发利用不应损害生态系统完整性和海岛生态环境承载限度;由于无居民海岛类型千差万别，不同类型、区位无居民海岛的环境属性也各不相同，海岛生态环境保护需要明确一般指导意义和具有普遍约束力的治理理念。生态因素是无居民海岛资源开发利用与生态环境保护的交集和连接点，以生态系统完整性理念推动无居民海岛治理法治化进程，是在遵循法治化评价尺度和标准的基础上，实施多层次多领域的治理活动，构建互补均衡的现代治理结构，以规则制度建设提升治理效能，推进无居民海岛治理现代化。

　　一、生态系统完整性理念内涵及立法吸纳

　　生态系统完整性理念的产生归功于环境伦理理论的革新。环境伦理理论将提高生态系统的完整性作为公共政策的基本原则，并以此为价值基础确定公共环境政策的目标，倡导以环境伦理观指导人类与生态环境之间的关系。

　　(一)生态系统完整性理念的基本含义

　　生态系统完整性，是指生态群落每个参与主体以相互依存关系表示的整体性。生态群落中任何一个关键主体的损坏将破坏整个系统的能量流动，破坏复杂的食物链网络，从而侵犯了完整性。[2]生态系统完整性强调生态进程(ecological processes)的重要性，其重点是保护生物多样性，包括生态系统的功能、结构、特性和修复能力。[3]一般认为，当代对生态系统完整性的关注缘起于奥尔多·利奥波德(Aldo Leopold)所倡导的现代环境伦理。20世纪中叶，利奥波德在《沙乡年鉴》(A Sand County Almanac)中阐述“完整性”时，认为“……一个事物，当它表现出保持生态群落的完整、稳定和美的时候，这个事物就是对的，当它表现为其他的时候就是错误的”。[4]1981年，詹姆斯·卡尔(James R. Karr)、丹尼尔·杜乐(Daniel R. Dudle)将生态系统完整性定义为“是支持和保持一个平衡的、综合的、适宜的生物系统的能力”。此后，1993年史蒂芬·伍德雷(Stephen Woodley)提出：“生态完整性是生态系统对其所处的地理区位进行优化(能量输入、水分和养分留存、定殖历史等)，促使生态系统发展的状态”，[5]这是完整性保护思潮演变史上首次出现“生态系统”视角。[6]1821其后，在环境及资源政策及立法领域，生态系统完整被作为一种考虑到包括人类在内的整个生态系统的治理理念加以讨论，目标是保障生态系统可持续地为人类提供物质及生态服务功能，维护生态系统的健康、恢复性及多样性。

　　生态系统完整性理念内涵具有演进性。由于生态系统本身在物理、化学、生物及其各部分之间的相互作用十分复杂，不同时代、不同学科领域和不同学术观点在界定和解释生态系统完整时，有着不同的研究视角和认识，对生态系统完整有不同的定义，概念内涵也呈现多样化特征。代表性的定义包括：将生态系统完整定义为“支持和维持平衡的、完整的、适应的生物群落的能力，这个群落具有自然生境条件下可比的物种结构、多样性和功能组织的能力”;[7]或将生态系统完整定义为“生态系统完整性是

　　指在正常干扰范围内维持森林结构、物种组成以及生态过程和功能的进程”。[8]而上述定义的共同特征是承认生态系统结构和功能的不同方面，反映了人类对生物多样性的价值、重要性和作用的主观认识。虽然不同理论及各国实践对于生态系统完整性的理解各有侧重，但总体普遍认可“要素—结构—功能”的分析框架，[6]1822即在构成要素层面，不同区域生境所应包含的全部本土野生动植物种群及其生存环境、景观构成具有完整性;在组成结构层面，生态系统具有区域自然生境所需包含的所有本土生物多样性和生態学进程，其结构没有受到人类活动的不利影响;在功能运行层面，本地物种处在能够持续繁衍的种群水平，在外部条件不断变化时抵抗干扰并维持最优化运作，以及继续进化和发展的能力。[9]概言之，生态系统完整性并非绝对排斥人类活动介入区域生态进程，其核心是在维持生态、经济和社会可持续发展的基础上，最大限度地减小或克制人对环境的破坏作用，实现生态系统在特定地理区域的最优化状态，以及人与自然的和谐共生。

　　(二)环境资源立法对生态系统完整性理念的吸纳

　　生态系统完整性概念创设之初系生态学概念，其后被生态系统管理学作为分析生态系统稳定性和自组织能力的评价工具，[10]并由生态系统管理学领域跨界进入法学领域。生态系统完整性理念跨界进入环境资源立法，其现实表象是技术规则法律化，而实质则是生态价值法律化的发展成果。20世纪90年代以来，在生态保护日趋受到重视的背景下，环境资源立法内容和法律体系结构方面，有关生态系统完整理念的立法表述逐渐增多，以生态系统完整为价值基础、平衡人与自然关系的规则设计，在环境资源立法中的比重逐步提升。

　　一是立法价值及理念层面。人类对环境资源的识别和开发利用呈渐进式发展过程，环境资源蕴含的经济价值可以很好地为当地人创造更好的生活、生产条件，凡是能够被人利用的环境资源均是立法设定使用权的客体，[11]274-282从自然之物转化为法律之物，并赋予其经济属性和经济价值。长期以来由于人类对环境资源生态属性的忽视，已经造成了环境资源的经济性与生态性之间的冲突碰撞。20世纪70年代以来，将人类与其所处的生态环境视为一体，摒弃以往为了人类自身利益而忽视生态环境保护的“生态正义”价值观在全球范围广泛传播，而在“生态正义”价值观下如何扭转生态环境恶化的现状，法学领域给出的回应便是法律生态化。[12]法律生态化以生态正义等为主要价值取向，即由单纯注重调整当事人对环境资源进行占有和支配时所产生的社会关系，扩展至在尊重环境资源自然属性和经济规律的基础上，考察其中可能涉及的人与生态系统的关系。[13]但是，传统法律领域的生态化只是在局部对生态利益的引入和接纳，二者协同的前提在于二者之间形成共性的交集。[14]同样，环境资源法生态化有具体限定性，即围绕直接支配环境资源取得经济利益的立法、司法、执法、守法过程中，要求调整对经济利益的片面倚重，对既定法律价值进行修正，在局部引入和接纳生态利益诉求。生态系统完整性理念是生态化的内容之一，在环境资源立法中吸纳生态系统完整性理念，意图在价值层面肯定环境资源不是由私主体享有完全支配权的财产，而是具有公共物品属性，对环境资源的开发利用同时负担着巨大经济利益和维持人类可持续发展的社会公共利益。[15]例如，《2017年荷兰环境与规划法》(Environment and Planning Act)制定过程中将生态系统方法作为主要范式，而生态系统方法要求环境治理在保持生态系统完整性的同时，整合不同利益与空间用途。

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