新形势下农村合作金融法律规制的完善对策

来源：核心期刊咨询网时间：2021-04-25 10:3412

摘要：【摘要】新形势下我国农村合作金融的法律规制存在立法理念滞后、法律体系不完善和法律制度执行力较弱等问题。从历史与实践角度探索国外成功经验发现，国外普遍充分重视法律对农村合作金融的保障作用，坚持合作制的立法理念，不以营利为目标，不断完善与农村

　　【摘要】新形势下我国农村合作金融的法律规制存在立法理念滞后、法律体系不完善和法律制度执行力较弱等问题。从历史与实践角度探索国外成功经验发现，国外普遍充分重视法律对农村合作金融的保障作用，坚持“合作制”的立法理念，不以营利为目标，不断完善与农村合作金融风险分担和补偿机制相关的法律体系，积极构建符合本国特色的农村合作金融法律监管制度。有鉴于此，我国农村合作金融法律规制建设应贯彻普惠金融的立法理念，不断完善与内部治理结构相关的法律体系，实施差异化的法律监管制度。

　　【关键词】农村合作金融 法律规制 乡村振兴 普惠金融

　　2020年12月16日至18日在北京召开的中央经济工作会议强调“金融创新必须在审慎监管的前提下进行”。法律规制作为金融监管的重要手段和形式，必然会在金融发展和金融创新中发挥越来越重要的作用，而其对农村普惠金融尤其如此。旨在为社会各阶层尤其是弱势群体和中低收入阶层提供全方位金融服务的农村普惠金融是促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，促进金融业可持续均衡发展的重要支撑。但遗憾的是，作为农村普惠金融体系的关键性机构，农村合作金融机构(包括农村信用合作社、农村商业银行和农村合作银行等)由于相关法制建设滞后、法律规制不健全等问题，无法为农业农村发展提供有效支撑，甚至会阻碍农村金融和农村经济的可持续发展。因此，为农村合作金融机构的发展提供更好的法律保障，不断推进以普惠金融为原则的立法理念创新和与内部治理结构相关的法律体系构建势在必行。

　　我国农村合作金融机构起源于合作社经济，而合作社经济在我国已经有100余年的发展历史，目前基本形成以农村信用合作社和農村商业银行为主，农村合作银行和农村资金互助社等为辅的金融体系。在农村开展金融业务通常面临成本高、效益低的问题，而普惠金融服务的对象恰恰是那些收入较低的农民群体，因此可能进一步增加农村合作金融发展的困难。尽管改革开放以来，农村合作金融有了较大发展并取得了一些成绩，一定程度上弥补了农村经济发展的资金缺口，但是近年来，我国农村合作金融，特别是作为主体的农村信用合作社出现了较为明显的“去合作化”倾向，同时，民间非正规农村合作金融发展的无序化问题也日益凸显。这不仅极大限制了农村金融本身的发展，也严重阻碍了农村金融在农业农村优先发展、全面推进乡村振兴方面的积极作用。究其原因，关键在于我国农村合作金融法律规制的不健全。

　　新形势下我国农村合作金融法律规制存在的问题

　　在优先发展农业农村，全面推进乡村振兴的大背景下，我国农村合作金融发展所面临的问题主要表现在以下几个方面。

　　立法理念滞后。首先，在立法导向上，重金融效率，轻金融公平。农村合作金融具有较大的外部性，因此单纯通过市场的自发力量难以实现有效供给，这就需要法律通过强制力推动其健康持续发展。但遗憾的是，目前的立法导向更偏向于发挥市场力量以提高效率，而对于金融公平的重视程度不足。这就导致当前农村合作金融(更加重视公平)的发展不仅缺乏有效的法律支撑，更可能与已有的偏重于效率导向的法律规范相冲突，从而存在更多经营风险。其次，在立法原则上，重行政干预，轻法律规范。法律规制的核心作用之一就是帮助微观主体形成稳定的预期，从而为其行为决策提供一般化的参考和指导。这就要求尽可能减少政府的不确定性行政干预。但当前情况是，在农村合作金融领域，不仅其主要负责人需要由上级行政部门任命，而且根据《农村资金互助社管理暂行规定》，农村合作金融机构的诸多经营行为也要受到银行业监督管理机构的行政监管。最后，在立法技术上，重自上而下的政策性推动，轻自下而上的实践性总结。法律规制的有效性在很大程度上取决于立法机构制定的法律是否符合实际，因此其最有效的立法技术是对相关实践进行自下而上的总结。然而，目前我国农村合作金融机构的相关立法主要是借鉴国外成熟市场经济国家的法律规范，这种自上而下的立法技术很容易导致相关法律规范陷入“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳”的尴尬境地。

　　法律体系不完善。首先，立法层次低，约束力较差。目前来看，我国农村合作金融的相关法律法规主要由一些部门规章或临时性文件构成，正式的人大立法文件几乎空白。这使得其立法层次较低，约束力较差，而且容易出现朝令夕改、稳定性差等问题。更重要的是，出台规章的各部门事前未经充分协调，其目标也经常不一致甚至相互冲突，因此很容易导致农村金融机构在实际经营过程中左右为难、无所适从，并最终使得法律规制失去其必要的规范性和约束力。其次，未充分重视保护农民的金融权利。在我国农村合作金融的立法过程中，很大程度上忽视了本该重视的对农民金融权利的保护，这就意味着，农民很难获得公平享有金融服务的必要保障。最后，未及时反映农村金融机构的最新发展。随着农村合作金融机构的发展，很多城镇投资者甚至国外投资者会对农村合作金融机构进行投资，这些投资将会有效促进其进一步快速发展。但对于这些投资者应该享有何种权利、遵守何种义务以及如何退出农村合作金融机构，目前的相关法律均未作出明确规定。

　　执法力度不足。首先，相关的法律条文可操作性不强。由于我国倾向采用自上而下的立法技术，导致很多有关农村合作金融的法律条文脱离实际，在实践中缺乏可操作性。比如，法律规定农民获得贷款的方式主要是联保贷款和抵押贷款，但实际上无论哪一种贷款方式，都难以为农民提供低成本的、快捷的资金服务，这就使得农村合作金融机构的普惠性难以通过法律贯彻实现。其次，监管法律制度乏力。在目前的农业合作金融法律监管设计中，外部监管同时由中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和省级政府等多个部门负责，而且各部门对农村合作金融机构的监管又主要依据本部门的规章制度，这就导致部门之间权责不清，进而容易出现相互推诿和扯皮的现象，因此严重降低了法律制度的监管效力。最后，法律制度的执行力和威慑力较弱。法律规制的有效性不仅取决于相关法律条文，更取决于其在实践中得到有效执行的程度，以及产生的威慑力。然而，当前我国农村合作金融机构法律规制所面临的挑战不仅在于其理念滞后、内容不完善，还在于在具体执行过程中存在诸多漏洞，给管理人员的违法行为提供了可乘之机。并且，针对此类违法犯罪，依据相关法律，相关人员只会受到行政处罚而非刑事处罚，因此大大降低了法律规制的威慑性。

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