上海市产业用地精细化管理举措及对长沙的启示

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摘要：摘 要 本文综合运用文献阅读法、定性分析等方法，对上海市产业用地精细化管理举措进行全面梳理与分析。结果显示，上海市推行的产业用地混合利用、弹性供地、低效用地处置及全生命周期监管等措施在促进产业用地精细化管理中发挥了重要作用。结合长沙市工业用地利用现状

　　摘 要 本文综合运用文献阅读法、定性分析等方法，对上海市产业用地精细化管理举措进行全面梳理与分析。结果显示，上海市推行的产业用地混合利用、弹性供地、低效用地处置及全生命周期监管等措施在促进产业用地精细化管理中发挥了重要作用。结合长沙市工业用地利用现状及存在的问题，提出长沙市促进产业用地集约、高效、可持续利用的对策建议，重点从分类分层的差异化供应方式、产业用地复合利用、工业“标准地”供应等方面落实。

　　关键词 产业用地;精细化管理;差异化供应;土地复合利用

　　长沙作为湖南省会城市，为贯彻落实“三高四新”战略，亟需思考如何实施产业用地精细化管理，推动高质量发展。土地精细化管理是新时期对土地资源利用提出的新任务和新要求[1]，在土地资源管理和监管过程中，要通过土地资源利用来发挥助推产业发展的效能[2]，要立足精准化的思路规范土地管理、服务经济社会高质量发展[3]。在土地精细化管理的基础上，为促进产业质量变革，引导区域产业高质量发展，实施工业“标准地”供应是深化资源要素配置市场化改革的重大举措[4]。纵览国内产业用地高质量发展的成效，上海走在全国前列，上海经验是长沙寻找产业用地精细化管理的出路。

　　1 上海市产业用地精细化管理举措

　　上海市2013年以来率先转变土地利用方式，提出了 “五量调控”的土地利用基本策略，经过多年实践，上海市土地利用质量和效益稳步提升，节约集约用地水平迈上新台阶。上海土地资源的高质量利用，首要和最迫切的是产业用地高质量利用，在建设用地增量空间极有限的情况下，产业发展是保障城市发展的持续动能。

　　1.1 提高产业用地利用效率

　　(1)实施产业用地开发强度下限管控。根据产业需求核定项目开发强度，其中工业用地容积率大于等于2.0，研发用地容积率大于等于2.0，使用特殊工艺的工业用地容积率可根据实际情况确定。

　　(2)鼓励产业用地混合利用。提高单一用途产业用地中其他产业用途混合比例，实施多用途混合利用。单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例提高到地上建筑总量的30%，其中用于零售、餐飲、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的15%。

　　1.2 优化产业用地供应方式

　　(1)推行产业“标准地”出让模式。将已具备出让条件的产业用地，明确产业标准化准入信息，通过市场提前发布，意向用地者申请确认后，直接进入地块交易环节，实现“项目等地”向“地等项目”转变。

　　(2)实施差别化的产业用地供应方式。根据产业发展需要，通过“带产业项目”挂牌、长期租赁、先租后让等多渠道保障产业用地供给。

　　(3)实现地价底线管理。针对产业用地建立地价与产业绩效挂钩机制，根据产业项目预期绩效、能级等情况，综合确定新增产业用地出让起始价。其中工业用地出让起始价的最低价可按全国工业用地出让最低价标准确定;研发用地出让起始价的最低价可按研发用地基准地价确定。

　　(4)完善弹性出让年期和自动续期政策。上海市全面实行工业用地20年弹性年期+有条件续期制度，提高工业用地利用的周转效率，降低企业用地成本，增加灵活性。

　　1.3 推进存量盘活和低效处置

　　(1)鼓励存量产业项目提升能级。一是用足规划保留产业空间，鼓励存量产业用地“零增地”提容，提高土地利用效率。二是按照规划和产业导向，存量工业和仓储用地经批准提高容积率和增加地下空间的，不再增收土地价款。三是支持利用划拨土地上的存量房产，在满足安全底线要求的基础上，发展各类新产业新业态新模式，土地用途和权利人、权利类型在5年过渡期内可暂不变更。

　　(2)支持存量工业用地盘活转型。建立了以区政府为主体，以规划为引导，以企业、社会、政府利益共享机制为政策核心的存量工业用地盘活机制，在确保规划公共空间、公共服务设施优先实现的基础上，明确了土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型等实施路径。

　　(3)坚持推进低效产业用地退出。一是产业部门牵头开展资源利用效率评价，制定、落实财税、电价、环保、金融服务等差别化配置政策，开展低效产业用地认定、处置专项行动。二是积极探索市场化退出路径，鼓励园区平台试点“优质物业换低效用地”等市场化方式，引导企业通过节余土地轉让、节余房屋转租等市场化方式退出。

　　1.4 强化全生命周期监管

　　(1)强化产业绩效评估和土地退出机制。强化产业项目过程管理，由产业部门牵头，按照合同约定，结合资源利用效率评价，对产业项目达产、运营情况开展评估，实施相应管理举措。

　　(2)加强产业用地转让管理。确保产业用地用于产业项目发展，支持园区平台、领军企业通过“先租后售”方式保障企业用房需求。

　　2 长沙市工业用地现状分析

　　2019年长沙市市区实现地区生产总值(GDP)6 577.02亿元，比上年增长8.06%;第二产业增加值为2 068.75亿元，规模以上工业增加值比上年增长6.4%，第二产业拉动GDP增长约为3.5个百分点，对GDP增长的贡献率约为42%。

　　2.1 工业用地实行基准地价底价管控

　　长沙市市区工业用地基准地价更新成果(2017年发布实施)规定，长沙市工业用地仅指《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)规定的工业用地(0601)和仓储用地(0604)，土地使用年期50年，容积率1.0，土地开发程度为五通一平，长沙市市区工业用地基准地价标准见表1。

　　2.2 工业用地实行计划管理

　　2015—2016年，工业用地计划供应规模占商住工的比重在40%以上，2017—2020年，占比有一定幅度地下调，比重约为35%(见表2)。

　　2.3 工业用地供应情况

　　2015—2020年，长沙市本级工业用地挂牌出让的面积、容积率、土地单价及空间布局等有关信息见表3。从表3可知：

　　(1)2015—2020年长沙市本级工业用地供地宗数和供地面积占挂牌总规模的比重约44%，说明工业用地供应基本符合历年工业用地供应计划;

　　(2)长沙市工业用地布局主要分布在长沙高新区、金霞开发区及雨花开发区等园区，满足了开发园区产业发展需求;

　　(3)工业用地综合容积率平均为1.99，高于湖南省标准值0.9，符合长沙市工业用地立体开发、节约集约用地的要求;

　　(4)长沙市工业用地成交单价约在855元/m2，成交宗地较多分布在土地Ⅳ区域，接近区域基准地价800元/m2;

　　(5)工业用地分类逐年细化，从单纯的M，W到M1，M2和W1，W2。

　　3 长沙市工业用地利用存在的问题

　　3.1 工业用地结构不合理

　　长沙市工业用地主要集中布局在12个开发园区，园区工业用地率约为53%，低于湖南省开发园区工业用地率标准值68%。在开发园区发展初期，为了吸引更多的企业入园，开发园区的项目准入门槛较低，部分园区个别企业存在“拿地多用地少”的现象，企业内部尚存有空闲地。同时企业内部用地结构有待优化，如企业内部道路、停车场用地和行政办公用地偏大，导致企业厂房与配套用地偏小，工业用地偏低，影响园区工业用地开发强度和用地效益。

　　3.2 地均税收普遍偏低

　　湖南省人民政府下发《关于进一步加强节约集约用地的意见》(湘政发〔2016〕10号)，提出十三五末，国家级开发园区投资强度为3750万元/hm2，地均税收达到450万元/hm2;省级开发园区投资强度达到3000万元/hm2，地均税收达到400万元/hm2。长沙市国家级开发园区工业用地地均税收均值为458万元/hm2，省级开发园区均值为305万元/hm2。特别是历史存量低效产业用地，缺少产业绩效管控和土地退出机制，阻碍了土地要素资源的合理流动。

　　4 上海经验对长沙市产业用地利用的启示

　　4.1 细化产业用地分类

　　上海市产业用地高质量利用的基础是细化产业用地分类，针对不同的产业用地分类实施不同的利用政策。《上海产业用地指南(2019版)》将产业用地分为工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类以及物流仓储用地，并对各类型产业用地的容积率、固定资产投资强度、土地产出率和土地税收产出率进行了规定。为加强长沙市工业用地精细化管理，可在上海经验的基础上，全面调查长沙市12个开发园区的产业用地现状用途，按照工业用地类、工业地产、总部经济、科研及科创类高等类型细化长沙市产业用地分类，为实施工业用地精细化管理提供基础。

　　4.2 探索建立分类分层的差异化供应方式

　　一是推行产业用地弹性供应，弹性出让年限新增15年和20年这2种，弹性供应方式可分为长期租赁、先租后让、租让结合等，根据法定年期工业用地标定地价，结合地价影响因素，在价格系数比的基础上综合确定弹性年期的土地价格。二是实行分类分层的土地供应价格工具箱，针对不同的产业用地类型，拟定不同的产业用地供应方式和价格，如新型工业用地的高科技龙头企业，可按工业用地地价修正至1.5倍供应;如科研机构的科技型企业，执行工业用地基准地价的协议出让方式供应。

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