谈人防工程的产权问题

来源：核心期刊咨询网时间：2013-09-23 10:3712

摘要：从北京市首例人防工程所有权确认案法院判词看，海淀法院实际上从人防办对人大代表质询的《回复》中城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们的立场倒退了，即否定了人防办已经承认的业主是法律意义上的投资人的立

　　从北京市首例人防工程所有权确认案法院判词看，海淀法院实际上从人防办对人大代表质询的《回复》中“城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们”的立场倒退了，即否定了人防办已经承认的业主是“法律意义上的投资人”的立场。
　　法院作出此判决的论据有两点：

　　一是“投资”须有主观动机，即“出资者系为达到一定目的而投入资金，其对投资行为应具有主观能动性，即在实施投资的具体出资行为时，已对投资的内容有相应的认知、对收益有相应的预期、对风险有相应的预见。”不知法院对“投资”一词如此定义有无法律依据。但即使按此定义，也不能得出购房人没有主观动机从而不属于投资的结论。这里，法院把“投资动机”不适当地作了狭隘的理解，似乎记载在业主房产本上的面积才是房主投资的惟一目的之所在，除此以外的所有部分，只要不写在房产本上，就不属于业主的产权。按此推理，小区的大门、物业办公室、公共绿地、地面停车位等，都不属于业主，那么这些部位属于谁呢？如果不属于业主，为什么要业主交纳“公共部位维修基金”呢？
　　投资的动机，有主观和被动之分。正如消费者买某些商品时即使不愿意为昂贵的包装付费也不得不被动地成为包装的所有者一样，小区业主买房时防空设施已经存在（或者说某些楼宇依法必须设置防空设施），业主无权做出是否为防空设施付钱的选择。那么，业主对投资的内容（防空设施）就有了认知，对收益（取得了购买此房产的资格；平时出租有公共收益；战时可以躲避灾难）就有了预期，对风险（出租可能招致人员混杂等）就有了预见。至于现在要求开发商配套建设的学校、幼儿园、派出所等，本来就应该由政府投资而不该由业主最终买单。

　　二是收益权不等于所有权。关于这个问题，海淀法院的判词存在明显的逻辑错误：前面说“收益权确为所有权的四大权能之一，但有收益权，不必然享有所有权，因此原告方主张其有收益权即有所有权的逻辑关系并不成立。”，后面却说“两项诉讼请求（其中一项是“向业主返还出租防空地下室的租金2万元”）的成立应以确认原告方享有所争议的防空地下室的所有权为前提，”。而《防空法》明明规定“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”该法确实没有规定防空工程的权属，但规定了收益归投资者所有，而且所“鼓励”的“投资者”中包括了个人（谁说个人没有投资动机？）。海淀法院的判词既否定了实际出钱的业主的所有权，又进一步剥夺了法律赋予业主的收益权，不知道它是如何理解《防空法》的。
　　目前法律对防空工程的所有权确实是个空白。海淀法院虽然否定了业主的所有权诉求，但也不敢明说所有权归国家所有，因为国家并未出钱，当然不能成为“投资人”。即便如人防办所说，国家减免了土地出让金，减免了有关税费（是否所有设防空地下室的楼宇都享有这些优惠不得而知），也应该把账算在明处，看看所减免的“税、费、金”金额够不够人防工程的建造成本。如果够，可以明确人防工程归国家所有，并向防空主管部门发放相应的产权证书。如果不够，或者完全没有减免税费，又拟让国家享有产权，那就等于向购房人征收了一笔“防空税金”。但征税不是一件简单的事，需要规范、统一的征收标准和立法程序。或者，干脆国家不减免任何税费，也不享有产权及相应的收益权，只保留监督管理权，也是一种办法。总之，像现在这样糊里糊涂一锅粥的局面不能再继续下去了。
　　此外，人防办似乎是一个政府机构，其运转经费应该属于财政预算内支出。那么它收了租金是否纳入了财政预算？都用到哪里去了？这是一个值得进一步追问的疑点。

　　附：不是投资者无所有权
　　北京首例居民楼下防空地下室确权案一审判决认为：防空法的“投资者”该这样理解：即使修建该防空地下室的成本确为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为。从成本最终承担的角度分析，将购房者定义为“投资人”，并未区分主动出资与被动负担在法律上的不同意义。如果简单的将购房款等同于投资款，并依此确认各购房人对人防工程享有所有权，显然缺乏逻辑上的合理性。
　　北京市首例居民楼地下人民防空工程确权案10月21日在北京市海淀区人民法院一审判决，法院“不予确认”原告华清嘉园小区15号楼业主所举证据，对他们提出的要法院确认本楼地下室人防工程业主具有所有权的诉求“不予支持”，驳回原告的起诉。
　　原告王先生等9人诉称，2000年10月至2001年3月期间，王先生等9原告以预购形式分别购买了位于北京市海淀区华清嘉园6号楼(现更名为甲15号楼)内的商品房，于2002年6月交付使用。现9原告以购买房屋的房价款中包含了人防工程的造价，人防工程属于公共服务设施、共用设施为由，认为自己系人防工程投资人，应被确认为华清嘉园甲15号楼地下人防工程的所有权人；海淀区人防办立即清退华清嘉园甲15号楼地下人防工程内居住的闲杂人员；返还租金人民币2万元。被告海淀区人防办辩称，原告无证据证明是该楼下人防工程所有人，人防工程系战略设施，属国家所有，且原告购买房屋时签订的购房合同中约定的公摊面积并未包括人防工程。我方代国家对人防工程行使管理权，向使用人收取的是管理费而非租金。原告主张的返还租金系给付之诉，与确权之诉应分别处理，对于人防工程的管理方面的问题亦应另行解决，因此不同意原告的诉讼请求。
　　北京市人防办的“回复”认为小区的人防设施真正投资人是买房的业主。法院经审理查明，9原告与华润置地(北京)物业管理公司(以下简称华润北京公司)在商品房买卖合同的附件中，对于公共部位与公用房屋建筑面积进行约定，其中分摊原则中不包括本案所争议的地下二层防空地下室。在双方权利义务条款中，亦未涉及该防空地下室的内容。2002年5月28日，华润北京公司与海淀区人防办签订《防空地下室移交书》，将华清嘉园6号楼的防空地下室移交给海淀区人防办。2003年1月2日，海淀区人防办与华润北京公司签订《使用人防工程责任书》，将包括甲15号楼人防工程(940平方米)在内的小区内的人防工程授权由华润北京公司使用。2004年11月19日，北京市人民防空办公室(以下简称市人防办)在给北京市人大代表高扬的《关于人大代表对人防工程产权问题的回复》(以下简称《回复》)中有如下阐述：开发商将房屋卖出后，随着房屋产权的转移，实际上他就不再是投资主体，投资者也就随之变成了购买房屋的人，因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随房屋卖出；国家不仅减让土地出让金，减免了有关税费，还给予了种种优惠条件，因而实际上，国家也是有间接投入的，综合这些因素，加上防空地下室的特殊性，因此我们认为，城市居民小区的防空地下室产权应归国家，使用管理权应归人民防空主管部门；城市居住小区的人防工程真正投资人是购买商品房的业主们，但是按照规划统一配建的居住小区的配套附属设施不仅仅是人防工程，还有学校、托幼园所以及占有一定比例的地面物业管理用房等，均摊入了商品房综合开发成本，这些建筑物的产权是否也应该归属业主们实行共有、共管呢？况且人防工程是国家的重要战备设施，且有特殊属性，其产权归属需要依据国家宪法和相关法律由国家立法予以确定。
　　目前我国无任何法律、法规对城市居民小区的防空地下室的产权归属予以明确界定。
　　原告一方面以“人民防空工程的收益归投资者所有”的论断为基础，基于收益权是所有权的主要权能之一，从而推导出投资者即为所有权人的结论。另一方面以物业管理条例的规定为依据，基于人防工程为强制配建设施的性质，主张其属于共用设备设施，因此应由业主享有所有权或使用权。

　　法院对案件争论焦点—防空法上的“投资者”概念作解释。
　　法院认为：
　　一、北京市人防办在《回复》中并未确认防空地下室所有权的归属，其针对市人大代表的提问所作阐述应属理论探讨，并不具有权威性及法律效力。
　　二、防空法上所指“投资”作为法律用语有其特殊含义，强调出资者系为达到一定目的而投入资金，其对投资行为应具有主观能动性，即在实施投资的具体出资行为时，已对投资的内容有相应的认知、对收益有相应的预期、对风险有相应的预见。本案中，各原告在确立商品房买卖合同关系时应明知其所支付的购房款的对价并不包括防空地下室，因此即使修建该防空地下室的成本确为各业主所分担，但其在出资时缺乏主观能动性，也就并非法律意义上的“投资”行为。北京市人防办在《回复》中是从成本最终承担的角度分析，将购房者定义为“投资人”，并未区分主动出资与被动负担在法律上的不同意义。如果简单地将购房款等同于投资款，并依此确认各购房人对人防工程享有所有权，显然缺乏逻辑上的合理性。
　　三、收益权确为所有权的四大权能之一，但有收益权，不必然享有所有权，因此原告方主张其有收益权即有所有权的逻辑关系并不成立。
　　四、基于现状，本案所争议的防空地下室并不在物业区域内，因此物业管理条例的条文对本案并不适用。
　　基于上述理由，法院对原告方所主张权利的事实及法律依据不予确认，并因此对原告方要求将华清嘉园甲15号楼地下二层防空地下室的所有权确认归原告方所有的诉讼请求不予支持。
　　原告方要求海淀区人防办返还人民币两万元并承担清退华清嘉园甲15号楼地下人防工程内居住人员的责任，该两项诉讼请求的成立应以确认原告方享有所争议的防空地下室的所有权为前提，鉴于前提尚未成立，该两项诉讼请求缺乏权利基础，故法院对原告方该两项诉讼请求亦不予支持。
　　但地下人防工程作为强制配套设施，具有特定用途，任何人对不良使用人防工程、设施的现象均有提出异议的权利，可通过相关行政告申等途径予以解决。原告方有关防空地下室被出租、居住使用人扰民、存在安全隐患等当庭陈述应引起海淀区人防办的重视，法院亦将通过司法建议敦促相关部门加强管理。
　　中华人民共和国人民防空法第五条国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。
　　第二十五条人民防空主管部门对人民防空工程的维护管理进行监督检查。
　　公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。
　　有关单位应当按照国家规定对已经修建或者使用的人民防空工程进行维护管理，使其保持良好使用状态。

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