核心论文发表-北约的战略转型及其挑战

来源：核心期刊咨询网时间：2013-08-17 11:5412

摘要：一、布拉格会议再造新北约 2002年11月21-22日，北大西洋公约组织(简称北约)在捷克首都布拉格召开首脑会议。这是911事件后北约在新世纪召开的第一次首脑会议，也是在美欧裂痕日益扩大的背景下召开的。会议重点讨论了北约的定位、东扩、军事改革及对外关系等问

　　一、布拉格会议再造“新北约”

　　2002年11月21-22日，北大西洋公约组织(简称“北约”)在捷克首都布拉格召开首脑会议。这是“9·11”事件后北约在新世纪召开的第一次首脑会议，也是在美欧裂痕日益扩大的背景下召开的。会议重点讨论了北约的定位、东扩、军事改革及对外关系等问题，决定对北约进行重大战略调整。本次会议有“改革峰会”之称，主要特点是面对新的威胁，突出北约的新使命，发展北约的新能力和吸收新成员。

　　首先，确立北约的“新使命”，推动北约向“反恐化”方向发展。“9·11”事件后，反恐问题是美国对外政策和安全战略的重中之重。美国总统布什强调指出，北约现在面临新的使命，这就是反对恐怖主义。布什政府2002年9月20日公布的《美国国家安全战略》，将“恐怖分子与技术的结合”锁定为美国面临的最大威胁。北约秘书长罗伯逊也多次指出，恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和“失败国家”已成为北约当前所面临的三大“新威胁”。(注：Lord Robertson:The Future of a Larger NATO,speech atthe EPC Breakfast Policy Briefing,Brussels 8 November 2002.)美国总统布什2002年11月18日表示，他参加在捷克首都布拉格举行的北约首脑会议的目的有二：一是谋求盟国对美对伊拉克强硬路线的支持；二是促使北约转变其使命。为了将北约纳入其全球反恐战略，布什需要通过布拉格峰会寻求北约成员国在反恐问题上更广泛的合作。美国希望改变北约的军事结构，赋予其应对全球威胁的新地位，使其从防御性军事组织演变成打击“无赖国家”和恐怖组织的军事联盟。在美国的大力推动和主导下，反恐成为北约新形势下的新使命，为北约生存和发展增添了新的“合法性”。

　　第二，大范围向东推进，吸纳“新成员”。会议决定吸收拉脱维亚、爱沙尼亚、立陶宛、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚和斯洛文尼亚。这些被邀请入盟国家将于2004年完成所有入盟手续，正式加入北约，从而使北约成员国从目前的19个增加到26个，将北约覆盖的区域扩展到北欧、东欧和东南欧。但是舆论注意到，其中一些国家其实并未“达标”，只是出于从政治上考虑，才勉强把它们吸收进来。这是北约成立53年来规模最大的一次扩大。北约的大步东扩将使其战略空间大大扩展，直逼俄罗斯，欧洲的政治安全版图为之发生重大改观。外电认为，俄罗斯西部边境地区将逐渐被北约包围。

　　第三，培育和提高北约的“新能力”。如何提高应对恐怖主义威胁的能力是对北约未来的新挑战，也是本次首脑会议的主要议题之一。罗伯逊表示，北约军事战略将从“以威胁为基础的计划”(threat-based planning)朝“以能力为基础的计划”(capabilities-based planning)方向转变。(注：Lord Robertson:The Summit Ahead:Accession,Transformation,Capability,speech at the Weltam Sonntag Forum,Berlin,4 November 2002.)这主要包括以下内容：一是为保障今后对新的安全威胁作出快速反应，提高北约的部署能力，行动灵活、机动和协调合作。虽然在1999年的北约首脑会议上就制定了“防务能力计划”(DCI)，为成员国列出了全面笼统的衡量标准，但没有为力量的发展作出恰当的指导。此次会议要求盟国至少在3-5个领域加大实施力度，特别是在精确制导武器系统、通信、防生化作战和空中加油等方面作出努力，并将它们纳入欧盟的武器开发计划；二是决定大幅精简目前北约的军事指挥机构规模，以提高军事指挥机构的效率；三是同意推进建立一支2.1万人北约快速反应部队的计划。该计划是美国国防部长拉姆斯菲尔德在2002年9月北约国防部长会议上建议成立的。它要求这支快反部队有能力在5到15天之内向防区内外任何地点进行部署，它将被赋予对世界任何一个地方的可疑恐怖组织基地实施军事打击的权力，而且不必事先征得这些基地所在国家或地区的首肯。拉姆斯菲尔德在布拉格会后说，在布拉格会议上，北约首脑们同意两项重大决定：重审和精简北约联盟的指挥结构，使之能够应对21世纪的新威胁；其次是提高北约的快反部队的部署能力，它将是以天计，以周计，而不是以月计。(注：Rumsfeld Says Need for Regional Security Pacts Has Grown,Washington File,November 29,2002.)
　　二、冷战后北约战略的几次大调整
　　布拉格峰会是北约历史上第16次首脑会议。其中冷战时期召开了10次，冷战结束以来已经举行了5次，它们分别是：1990年伦敦首脑会议；1991年11月北约罗马首脑会议；1994年布鲁塞尔首脑会议；1997年7月北约马德里首脑会议和1999年华盛顿会议。这说明冷战后北约首脑会议的频率更高。其重要原因之一就是北约的变化与调整远远跟不上国际形势的变化发展。

　　20世纪90年代初，苏联解体，东欧巨变，华沙条约组织解散，冷战结束。对西方国家来说，遭受苏联或华约大规模武装进攻的可能性不复存在，因此北约存在理由遭到质疑，其凝聚力也大打折扣。在此情况下，北约开始为生存而“奋斗”。为了生存和寻求其“合法性”，北约不得不更新概念，转变职能，为自己寻找新的角色，开始全面调整其军事战略。值得一提的是，1990年7月6日，北约伦敦首脑会议正式提出要调整北约的战略，并首次提出同原华沙条约组织国家建立合作关系。第二年11月北约罗马首脑会议通过了《联盟新战略概念》，它对北约新形势下的战略目标、方针、手段和力量作出了新的规定，特别是强调北约的威胁是多层次，综合性的和难以预测的。会议确定了北约发展的新战略，正式将北约与原华约的“合作与对话”写入了北约新战略文件中。12月20日，北约和原华约国家共同成立了“北大西洋合作特别委员会”，以加强北约同原华约国家在安全领域的合作。1994年1月，北约首脑在布鲁塞尔举行会议，通过了美国提出的关于同原华约成员国和其他欧洲国家建立“和平伙伴关系”的计划。这是北约东扩的一个重要战略步骤，旨在把原华约集团的中东欧国家纳入北约军事集团。在美国的推动下，北约东扩进程进入了一个新阶段，1995年9月28日北约正式公布东扩报告，将“门户开放”政策作为拯救北约的重要举措。

　　随后，在1999年4月纪念北约成立50周年的华盛顿会议上又通过了《华盛顿宣言》，进一步调整北约的军事战略，提出建立一个“面向21世纪的联盟”。当时正值科索沃战争，以美国为首的西方联盟将维护西方价值观作为北约新的任务，在科索沃战争中打出了“人权大于主权”，为“价值观而战”的旗号，凸显了北约的扩张性和进攻性。

　　同时，冷战结束10多年来，北约除了向东扩展以求生存外，还不断扩大职能，特别是拓展其在地区安全和维和方面的作用。1992年6月4日，北约决定帮助欧安会执行在欧洲的维持和平的任务。这是北约第一次明确规定可以到北约防区以外去执行任务。同年10月2日，北约决定正式建立首支快速反应部队。这支部队由12个北约成员国的部队组成，其主要任务是在突发危机的情况下迅速增援各成员国部队，而建立快速反应部队是北约新军事战略的中心内容。12月17日，北约决定，今后将根据联合国安理会的授权，在其防区以外采取相应的维和行动。这种角色变化使北约的军事色彩有所淡化，政治色彩有所增加，推动北约朝多元化方向发展。然而，这几次对北约战略的调整和军事结构的改造，均没有从根本上解决北约的生存危机。

　　“9·11”事件再次使北约的定位和角色受到质疑，“北约向何处去”成为大西洋两岸关注的焦点。北约在“9·11”事件之后虽然第一次启动“第五条”，但在反恐战争中，其作用只是象征性的。美国为防止北约的决策机制影响美国的反应速度，只寻求个别国家的支持，而将北约束之高阁。有分析说，这是由于当前世界安全的威胁主要来自恐怖主义和大规模杀伤性武器，以应对常规战争为目标的北约指挥和情报系统，计划和能力显然都不适应今天反恐战争的需要。因此，罗伯逊警告说：对欧洲国家和加拿大来说，北约“不现代化，就只有被边缘化”。(注：Lord Robertson:NATO:Enlarging andredefining itself,speech at Chatham House,London,18 February 2002.)此次布拉格会议对北约的战略思想进行重大调整，并试图从根本上解决其能力不足的问题。这关系到北约的未来和北约能否在今后发挥维护大西洋两岸安全的基石作用问题。

　　当然，北约东扩岂止是为了寻求生存合法性这么简单?在西方看来，俄罗斯尽管已经今非昔比，但对其战略意图仍然疑虑重重。北约向东扩展既可削减和压缩俄罗斯的战略空间和势力范围，对俄保持强大的政治和军事压力，巩固冷战成果，又将彻底打消俄罗斯国内强硬派中存在的有朝一日要“恢复俄罗斯帝国”的念头。这完全符合西方遏俄、弱俄、融俄的战略目标。其实，这一战略考虑始终占据以美国为首的北约集团决策者的核心地位。

　　三、从“19 + 1”到“20国”机制北约与俄罗斯关系的变化在冷战结束以来的10余年中，在一定程度上成为观察西方与俄罗斯关系的风向标。北约此次能如此大规模地东进就得益于北约和俄罗斯关系近来的大幅改善。也许是在经过多年的较量后，俄已明白既然反对东扩无效，又没有力量阻挡，不如采取更为现实的态度。因此，俄对待北约战车大步向自己家门口逼进时反而显得平静而克制。但这并不表明俄罗斯认同北约的扩大。俄罗斯坚持认为，北约扩大既不会使北约及北约候选国更安全，也不会使俄罗斯更安全。普京总统2002年11月22日在与布什总统会谈后举行的联合记者招待会上表示：“北约东扩没有必要。”俄外长伊万诺夫在谈俄外交战略主要构想时说，俄对北约的看法是：目前以北约为中心的欧洲建设模式不能应付对欧洲安全与稳定的现实威胁。(注：伊万诺夫：《世界政治中的俄罗斯》载俄罗斯《国际生活》月刊2002年第5期。)但是与以前有所不同的是，俄罗斯选择平静地表达自己的不同看法。这是俄罗斯对外政策更趋务实的一种表现。

　　在此有必要简单扼要地回顾一下北约东扩的历史。1993年8月，俄罗斯总统叶利钦访问波兰期间，波兰首次提出可能加入北约的问题。当时叶利钦对此反应很冷静。据有关舆论分析说，当时在叶利钦看来，这简直是天方夜谭。但是，1994年1月，北约发表了《和平伙伴关系计划》后，北约东扩问题由远而近，开始成为许多俄罗斯政治家特别关注的话题。俄罗斯认为，北约东扩是针对俄罗斯的，是在挤压俄罗斯在国际舞台上的政治空间，是严重损害俄罗斯国家利益的行为。俄罗斯与北约和整个西方的关系一度变得十分紧张。但是俄罗斯经济面临巨大困难，无力与西方对抗，色厉内荏。西方正是看准了这一点，向俄罗斯大力施压，西方认为俄罗斯在北约扩大问题上根本“没有否决权”可言。

　　北约扩大的积极倡导者和主导者毫无疑问是美国。冷战后美俄力量的演变呈现了一种“背道而驰的”两极分化模式：美国经济获得了破记录的10年持续扩张期，对俄的全面优势不断加强；而俄一直处于“后超级大国的痉挛期”，经济改革屡遭挫折，错过了一些发展良机，现在仍在探索符合俄自身特点的发展模式。美俄双方在经济、政治、军事等方面的差距不是在缩小，而是在扩大。美俄之间实力对比的不平衡性决定了美俄关系是一种美进俄退、美攻俄守的不对称态势。

　　为了寻找摆脱尴尬处境的出路，1995年5月，俄罗斯在经过长时间的讨论和动摇后还是决定与北约签署了单独的合作计划。1997年5月，在巴黎签署了俄罗斯与北约相互关系、合作和安全《基本文件》。该文件指出，双方互相视为伙伴，确立了后来的“19 + 1”模式。这实际上为北约东扩打开了绿灯。2000年初，入主克里姆林宫的普京认为，俄罗斯要实现现代化，需要西方金融和技术方面的支持，同西方对抗与俄罗斯民族的根本利益是相违背的。普京建议俄外交部邀请北约新秘书长罗伯逊访问俄罗斯，双方关系解冻和趋缓。

　　“9·11”事件后，俄罗斯在反恐行动中对美国提供了宝贵的帮助与支持。同时，普京在美国退出反导条约、部署反导系统、核裁军和北约东扩等涉及俄罗斯重大利益的问题上开始实行“战略收缩”，以实际行动表明“俄无意与美对抗”。美国对俄在其反恐行动中的合作给予高度评价，并对俄罗斯的善意作出了积极回应。2002年5月28日，19个北约成员国首脑和俄罗斯总统普京在意大利罗马附近的北约军事基地举行峰会，签署了《罗马宣言》，宣布正式成立北约—俄罗斯理事会，即“20国”机制。它正式取代了1997年的“19 + 1”机制，新的理事会成为讨论和建立欧洲共同安全制度的新框架，双方安全合作的程度和广度明显加深。“20国”机制的成立标志着北约与俄罗斯将在打击恐怖主义、防止核扩散、军备控制、处理地区危机以及参与国际维和行动等方面加强磋商与合作，俄罗斯在上述各方面获得了与北约19国成员同等的责任与权利。北约秘书长罗伯逊称，“这是一个不可逆转的冷战结束的信号”。

　　然而，围绕着北约与俄罗斯各自的核心战略利益的地缘政治竞争并没有结束，北约与俄罗斯之间在战略意图上的猜疑仍然存在。尽管北约和俄罗斯在新的理事会机制下彼此的地位并不对等，但是，俄罗斯依然可以利用“20国”机制表达其对欧洲安全的意见，施加其影响。当然对俄罗斯来说此举也是无可奈何的选择。

　　俄罗斯立场的软化，不再阻拦中东欧甚至波罗的海国家加入北约，使此次北约的扩大比上一次扩大更顺利。布拉格北约首脑会议后随即举行了第一次北约——俄罗斯理事会部长级会议。随后北约秘书长罗伯逊又赴莫斯科访问，与俄罗斯就反恐及其他双边关系问题进行会谈。美国对俄罗斯的这种对北约政策变化的心态当然心知肚明。布拉格会议一结束，布什就匆匆跑到圣彼得堡去安抚俄，向普京表示，俄罗斯已不是“敌人”。但现实情况是北约东扩后，其军事力量距离俄罗斯的圣彼得堡就只有几十公里。对俄而言，北约东扩岂止是一杯苦酒?

　　中东欧国家争先恐后加入北约也是推动北约东扩的一个重要因素。冷战结束以来，广大中东欧国家一直将争取加入北约和欧盟作为它们孜孜以求的目标。首次，从心里它们仍有些担心如何在冷战结束后与俄罗斯这个军事强国打交道，以维护自身的安全。中东欧国家将可能摆脱几个世纪以来始终被视为大国之争的缓冲地带的尴尬地位，以取得安全上的更大依托。北约尽管面临着如何尽快找到后冷战时期的地位问题，但舆论还是视其为欧洲的一个“稳定因素”，是中东欧国家理想的“安全港”。其次，是解决“身份”问题，加入北约就等于取得了进入“西方俱乐部”的绿卡，不仅获得北约的安全保护，而且还理直气壮地成为西方社会的一员，因此加入北约使中东欧国家获得了心理满足。这就是为什么多年来中东欧国家一直在苦苦寻找加入北约的原因。1999年3月，波兰、匈牙利和捷克加入北约后，进一步刺激了其他中东欧国家加入北约的要求。

　　四、不确定因素
　　北约的战略角色转型将是一个漫长、复杂也可能是充满不确定因素的进程。在2002年11月21日的会议结束后，北约秘书长罗伯逊再次强调，北约的大门仍然是敞开的，北约在布拉格会议上宣布的7国将不会是最后一批。据报道，目前还有阿尔巴尼亚、马其顿、克罗地亚3国在北约门外排队，这一名单还可能会包括格鲁吉亚和乌克兰等前苏国家。美国官员也表示，美国赞成北约全面的扩大，要让尽可能多的国家加入北约。但是，从下一阶段看，它将受到以下几个问题的困扰。

　　(一)美欧俄角力将更加明显。新一轮北约东扩后，三方利益更加错综复杂，且各有所图。俄明知无力阻挡北约东进，转而向北约靠拢，希望通过俄罗斯—北约理事会推动其由纯军事组织向政治—军事组织方向转化，以便弱化北约的军事职能。普京在2002年4月发表的《国情咨文》中说，俄罗斯将外交的优先除了独联体外就是欧洲。俄向欧洲靠拢，实际上也成为欧盟对美的离心力的原因之一，无疑在美欧之间打进一个楔子。欧洲盟国对北约在新形势下应扮演什么角色也有自己的看法。德国总理施罗德说，北约的价值已远远超出“单纯的军事同盟”。法国总统希拉克强调的是北约与欧洲防务的“一致性”。他认为，双方的作用应该互补，欧洲人必须从欧洲的安全利益出发考虑北约问题。美国则意在将北约纳入其反恐轨道，将其改造成一个可以突破防区的具有快反能力的战争工具。今后美欧之间还可能在对“威胁构成”等方面产生分歧，从而影响到它们在对外采取行动的意愿和方式。

　　(二)发展培育新的军事能力对于北约来说将是一个长期的过程，但问题是美欧军事水平差距不是在缩小而是在扩大。冷战结束以来，欧洲防务开支就普遍呈下降态势，2001年美国的防务费用比北约其他18个盟国高出85%。2002年美国军费开支占国家预算的3.4%，欧洲平均只有1.8%，只有英法超过2%。在大规模武装进攻的威胁消失后，欧洲国家更愿意将钱花在社会福利上，而不是军事上。美国认为，美军是以假想的未来战争而投资，欧洲却仅仅基于海湾战争和科索沃战争的经验而投资，仍钟情于飞机、军舰、坦克等传统硬件，而对军事情报及通讯系统的投资不太积极，在军事革命方面被美国远远地抛在后面。新入约的成员国大都是军事小国或弱国，难以实现与北约的协同作战，北约内部的能力差距只会越来越大。在这种情况下，缩小大西洋两岸之间军事能力差距不过是纸上谈兵。英国《金融时报》2002年11月18日就北约布拉格首脑会议发表文章，认为在美欧关系中出现了三个分道扬镳的趋势。第一，欧洲自己的成功使得它不再需要美国的监护。欧盟的总财富就快赶上美国。在准备东扩的过程中，欧洲正强化它的集体特点。正实行民主化的俄罗斯不仅没有威胁到欧洲，而且还希望有朝一日加入欧洲的行列。在这种环境下，这个大西洋联盟已经失去了它存在的理由。第二，大西洋两岸在政治上正日益疏远。布什政府的单边主义在激怒欧洲上发挥了出色的作用，使得许多欧洲人不再愿意接受美国的粗暴手段。反美言论越来越明显。布什政府认为，欧洲在军事上的软弱和吹毛求疵，更像一个讨厌的人，而不是一个伙伴。第三，美国的重点正从欧洲转移。美国在全球其他地方面临着越来越紧迫的战略挑战，尤其是现在，在东亚和中东地区的一长串繁重任务上又增加了反恐怖斗争。阿富汗战争已经把美国在东南欧的力量转移到了南亚。迫在眉睫的对伊拉克战争将进一步分散美国对欧洲的注意力。可见，美欧军事能力上的差距与双方在战略利益上的差异，将使大西洋两岸在今后的北约军事政策和战略整合方面的协调难度更大。

　　(三)北约快反部队与欧盟快反部队之间的关系微妙。在科索沃战争后，欧盟发誓要增强欧洲的军事能力，将在2003年启动6万人的“欧洲快反部队”，但美国抢先提出建立北约自己的快反部队，使欧洲盟国“深感意外”。美国显然有利用北约快反部队牵制欧盟快反部队的意图；而欧盟也对美的意图洞若观火，却有苦难言。美国将提供火力，而欧洲人将提供“软力量”，而且还要收拾残局。(注：Richard Norton-Taylor:The US will be legislator,judge and executioner,The Guardian,November 18,2002.)“欧盟版”和“美国版”这两个快反部队之间关系如何处?而且在防务预算极为有限的情况下，两者如何避免重复投资也是问题。此外，欧洲力求将反恐纳入北约集体行动框架，大多数国家更强调其“集体防御联盟”性质，坚持快反部队应在联合国授权下行动，并对布什政府提出的“先发制人”战略和“不排除使用核武器”的提法和政策取向均有保留。欧洲对北约前途和使命上主张北约更多地向政治军事组织方向发展，更多地和俄罗斯协调，更多地完成地区安全保障功能和从事全球性维和及人道使命，而不是惟美国的马首是瞻，向全球部署和进攻态势的发展。总之，世界在变动之中，北约的角色也在各种力量的驱动下发生着有形和无形的变化。(注：《人民日报》2002年11月29日。)

　　(四)俄罗斯会加入北约吗?北约成立之初的三大目标是“拉拢美国、排斥俄罗斯和压制德国”。现在西方与俄关系大大改善，俄罗斯加入北约已经不再是一个语惊四座的话题。俄罗斯总统普京早在两年多前就提出不排除将来俄罗斯加入北约的可能性。2002年11月11日，普京为俄罗斯今后扩大与北约的合作甚至加入北约进一步提出了三项条件，他说：“如果北约进一步演变，如果北约与俄罗斯的合作符合俄罗斯联邦的安全利益，如果我们认为北约能够成为解决我们共同面临的问题和促进相互合作的工具，那么俄罗斯参与北约工作的方式将会发生改变，我们将考虑更广泛地参加北约的工作。”这里存在一个悖论：即俄罗斯与北约均需要进一步发展更紧密的关系，但如果美国同意俄罗斯加入北约，那么北约将会发生“癌变”，因此美国将不会轻易让俄罗斯加入北约。事实上，“20国”机制的成立本身已基本上排除了俄罗斯在可见的未来加入北约的可能性。

　　(五)总的看，北约无论对美国还是对欧洲盟国仍然至关重要。美国需要通过北约来维系它在欧洲的存在，表达其意志和推行其战略思想。欧洲盟国也仍需要借助美国的力量保护自己的安全。北约第二轮东扩后，很可能将目光投向中亚和中东地区，这将不可避免地对该地区的地缘政治产生重要的影响。同时要看到，北约成员的扩大并不等于其能力的提高。正如英国《经济学家》杂志说：“大北约并不意味着是强北约。”(注：If NATO had a crystal ball,The Economist,November 20 2002.)北约的扩大对欧洲安全、大西洋两岸关系、对北约自身前途来说究竟是福是祸现在还不能断言。值得注意的是，此次布拉格会议召开之时正是欧美矛盾明显上升之际。美国前副国务卿塔尔博特也注意到这一问题，他说，布拉格会议使这样一个矛盾变得十分突出：北约的力量总是源于美国权力，它的权力从未像现在这样强大；北约的力量还源于美国的领导，美国从未像现在这样自负。然而，许多盟友不再愿意被美国呼来唤去；对它们来说，美国权力的运用不再是对它们的保护，而是成为招致憎恨的起因和一个亟待处理的问题。(注：Strobe Talbott:From Prague to Baghdad:NATO at Risk,Foreign Affairs,November 2002.)历史上，美国将北约当成对付苏联的军事政治组织，今天，美国仍力求让北约从政治上成为美欧之间的纽带，从军事上继续成为美国的一个重要工具。北约的这一功能在很大程度上仍将保持下去。北约是否会因“过度扩张”而陷入困境也需要进一步观察，但在可见的将来，北约的“全球化”进程将困难重重。

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