行政机关协助执行行为的可诉性

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摘要：摘 要：行政机关协助执行行为认定为司法协助行为+行政行为，可以在确保司法权威与提高执行效率的同时促进法治政府的建设，为当事人合法权益救济提供可能。《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项但书前的规定，因为受司法权作用

　　摘 要：行政机关协助执行行为认定为“司法协助行为+行政行为”，可以在确保司法权威与提高执行效率的同时促进法治政府的建设，为当事人合法权益救济提供可能。《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项但书前的规定，因为受司法权作用，是不具有可诉性的司法协助义务;但书后的规定，因为有行政机关独立自主的意思表示，是具有可诉性的行政行为。其中，但书中“扩大执行范围”包括执行范围内容、种类、期限的扩大，“采取违法方式”包括滥用职权、超越职权以及程序违法。“缩小执行范围”“不作为”“擅自撤销或变更”等协助执行违法行为需要通过类推适用的方式对条款的法律漏洞予以填补。

　　关 键 词：司法协助;行政行为;法治政府
 

　　行政机关协助执行行为(以下简称“协助执行行为”)是否可诉，是司法实践中颇具争议的话题。如规划部门和房产登记部门根据人民法院协助执行通知书的要求转移登记，该行为是否可诉，就有不同的观点。[1]2018年出台的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为不属于受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。《行诉解释》基本沿袭了2004年《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》(以下简称《批复》)的精神，对于行政机关协助法院执行行为的裁判思路是“一般不可诉，例外可诉”。从法院的角度看，这样的规定有其合理性。在当前重点解决“执行难”的情况下，为了确保法院的判决得到有效执行，必须寻求行政机关的协助执行。①从行政相对人以及利害关系人的角度看，如果行政机关协助执行行为无法提起行政诉讼，显然缺乏了最直接和便捷的司法救济手段。笔者认为，只有理解行政机关协助执行行为的性质及其制度逻辑，正确适用《行诉解释》第一条第二款第七项的规定，才能在确保法院判决得到有效执行的同时，促进法治政府的建设。

　　一、协助执行行为性质的认定及其制度逻辑

　　协助执行行为的性质究竟如何认定，目前，具有代表性的是“司法协助行为”说、“行政行为”说和“司法协助行为+行政行为”说。

　　“司法协助行为”说将行政机关协助法院执行的行为认定为一种司法协助行为，是目前较为主流的一种观点，该观点同时意味着对“行政行为”说的否定。如有学者认为，行政机关协助法院执行行为属于司法协助行为，是司法行为的延伸，而不是一个独立的行政行为。[2]江必新认为，这种执行行为的启动程序在于人民法院和仲裁机关的法律文书，执行事项和内容基于人民法院和仲裁机关的法律文书，执行机关并没有独立的意志。[3]法院发出的协助执行通知书实际上就是法院发出的命令，协助执行人必须听从。[4]有学者亦认为，将协助执行行为被排除在受案范围外应当不存在争议，其非行使行政职能作出的行为，本质上不属于行政行为。[5]

　　“行政行为”说将协助执行行为认定为一种行政行为，多是从保障相对人合法权益的角度出发。因为只有认定为行政行为，相对人才能提起复议和诉讼救济。如有学者认为，行政机关因協助执行法院判决和裁定而作出的行政行为，是行使行政职权的具体行为，该行为如果侵犯了相对人的合法权益，当事人可以提起行政诉讼。[6]有学者具体到公安协助法院执行领域，认为公安机关协助控制被执行人车辆的行为属于强制措施，将该行为认定为具体行政行为，有助于当事人提起行政诉讼寻求救济。[7]

　　“司法协助行为+行政行为”说。持这一观点主要是出于对2004年《批复》和2018年《行诉解释》第一条第二款第七项规定的整体理解。最高人民法院的一则判例就生动诠释了协助执行行为包含司法协助行为与行政行为两种行为性质：“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，属于履行法律规定的协助义务，不是行政机关的自主行政行为，”①“例外情况下，行政机关的执行行为属于行政诉讼受案范围……在性质上不再属于实施司法协助的执行行为，应当受到司法审查并独立承担法律责任。”②

　　就“司法协助行为”的观点而言，协助执行行为是司法权的延伸和继续，因为在这一过程中，行政机关缺乏独立意志，受生效司法文书的羁束。该观点以国家法律意志的执行为出发点，强调了司法权对于行政权的优先性，但没有注意到行政权并非完全从属于司法权，当行政权一旦逾越司法权的涵摄范围，就可能沦为另外一种性质的行为。“行政行为”的观点认为协助执行行为也是行政机关行使具体职权的行政行为，并非因为有司法因素的介入，就改变其行为性质。问题在于，协助执行行为毕竟是司法权作用于行政权的结果，与一般行政机关之间的协助、配合并不相同，不能简单用行政行为的理论分析。“司法协助行为+行政行为”观点则认为行政机关依法协助法院执行的行为属于司法协助行为，但执行扩大范围或违法采取措施的行为属于行政行为。

　　推荐阅读：《湖湘论坛》(双月刊)创刊于1978年，是由中共湖南省委党校主办的理论刊物。

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