政策失衡与农村“分配型纠纷”的生成

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摘要：摘 要：作为一次大规模的资源反哺过程，扶贫搬迁既有利于农村减贫，同时也可能会因反哺失衡而出现分配型纠纷，阻断资源反哺-治理有效的逻辑链条。以陕南A县扶贫搬迁为例，因反哺失衡而导致的分配型纠纷表现为各种案件化的上访行为和非案件化的日常抵抗。清晰

　　摘 要：作为一次大规模的资源反哺过程，扶贫搬迁既有利于农村减贫，同时也可能会因反哺失衡而出现“分配型纠纷”，阻断“资源反哺-治理有效”的逻辑链条。以陕南A县扶贫搬迁为例，因反哺失衡而导致的分配型纠纷表现为各种案件化的上访行为和非案件化的日常抵抗。清晰制度与模糊乡土之间的精准识别、悬崖效应与平均心态之间的精准帮扶以及主动应对与避责取向之间的精准管理，三重维度的冲突构成了分配型纠纷的制度性根源。对中国农村基层治理而言，打通“资源反哺-治理有效”的逻辑链条，就需要在资源反哺的基础上完善分配治理体系和分配治理能力。具体而言，需要提高基层政府的认证能力，协调多重面向的分配正义，平衡不同政策的帮扶落差，强化基层政府的主动回应。

　　关键词： 政策失衡;分配型纠纷;扶贫搬迁;分配治理

　　作者：徐明强

　　一、问题的提出

　　农民和基层政府之间的矛盾纠纷，一直是中国农村基层治理研究的重点话题。在改革开放初期的工业化、城镇化进程中，农民经历了国家或强或弱的资源汲取行为，当汲取的力度超过农民可承受的范围，就可能引发农民抵抗。只不过和东南亚地区的小农习惯于利用“弱者的武器”进行“日常抵抗”的方式不同[1]，中国的农民更倾向于使用中央文件或国家法律维护自身权益，呈现出“依法抗争”[2]或是“以法抗争”[3]的行为特征。因此对这一时期中国农民和基层政府之间的矛盾纠纷，学者大多立足于资源汲取的时代背景，假设了“汲取-维权”的因果链条——基层政府承担了资源汲取的端口功能，农民和基层政府之间的矛盾纠纷即是对国家过度资源汲取的变相反应。以此推演，如果国家能够降低资源汲取的力度，或者采取资源反哺的方式，就能在很大程度上消解农民和基层政府之间的矛盾纠纷。

　　这种假设和推演在逻辑上有一定的道理，但并不一定完全符合社会事实。进入21世纪以后，农业税费改革和资源配置关系的逆转，将中国农村带入资源反哺的新阶段，基层政府在农村地区的工作重心也逐渐从征粮纳税转变为兴建基础设施、提供公共服务[4]。但出乎意料的是，资源配置关系的逆转并没有完全消解农民和基层政府之间的矛盾纠纷，大量的反哺资源反而是将农村社会带入“分利秩序”[5]。为了争夺国家分发下来的各种项目补贴，“权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生，普通民众被排除在外，乡村治理出现内卷化”[6]。对于资源反哺阶段农民和基层政府之间为何依然存在矛盾纠纷这个问题，很多学者将之归咎为农民的“谋利心态”。例如田先红分析了湖北“桥镇”的上访案件，发现在当前中国农村社会中，“谋利型上访”开始凸显，甚至涌现出了一批上访专业户，形成“上访产业”[7]。常倩分析了经济发达省份的上访行为，发现拆迁上访者的利益诉求远远高于其正当利益，甚至达到了“离谱”的程度，提出了“赢利型上访”的概念[8]。杨磊等人分析了中部地区某县的违建现象，认为弱地权、弱治理后产生了分利秩序与谋利空间，两者相互促进最终诱导了农村社会当中违建现象的出现[9]。

　　对于精准扶贫过程中农民争当贫困户、争抢扶贫资源而引发的各种矛盾纠纷现象，现有的学术研究在很大程度上延续了之前“谋利心态”的研究思路。例如冯华超等人认为，精准扶贫的过程中之所以出现争当贫困户的现象，主要是因为“精准扶贫的新政策改变了农户的心态、农民平均主义思维以及评选机制不够科学”这三个因素[10]，前两个原因指向了农民行为的谋利心态，后一个因素指向了基层政府的政策执行方式。方菲等人认为，国家扶贫政策忽略了乡村社会结构性因素和文化性因素对政策执行的影响，导致政策执行的结构性脱嵌和文化性脱嵌，这种双重脱嵌最终引发了农户争贫闹访和农户福利依赖[11]。刘升则重点分析了精准扶贫中的“政策边缘人”，认为在社会分化和竞争的背景下，“政策边缘人”与其他条件差不多的群体对比会产生相对剥夺感。“政策边缘人”会认为享有政策利益本应是他们的权利，于是他们基于维权的想法会通过各种方式谋取政策利益[12]。

　　上面这些针对新现象的研究，对于理解资源反哺背景下农民和基层政府之间的矛盾纠纷非常有价值。新的解释思路根据实际情况修正了以往“汲取-维权”的逻辑链条，纳入了社会结构、农民心态这些新的因素后，重新建构了“反哺-谋利”的逻辑链条，对资源反哺背景下农民与基层政府之间的矛盾纠纷提供了更丰富的解释。但这种新的解释思路并没有完全打开“反哺谋利”的暗箱，其中的因果机制依然不够清晰，还存在很大的解释空间。而且“反哺-谋利”的逻辑链条带有较为明显的“社会中心论”色彩，忽视了国家资源分配行为在矛盾纠纷生成中的作用。基于既有的研究，本研究立足秦巴山区A县的田野调查2018-2019年笔者调研团队曾多次对陕南A县开展田野调查，并在下辖的B镇进行蹲点，获得了一手調研资料。依据学术惯例，本文对地名、人名进行了匿名化处理。 ，以扶贫移民搬迁过程中出现的矛盾纠纷为分析对象，采用国家视角，归纳“分配型纠纷”的表现形式，总结“分配-纠纷”逻辑链条，为资源反哺背景下农民与基层政府的矛盾纠纷提供新的解释路径。

　　二、“分配型纠纷”的表现与亚类型

　　作为一次超大规模的“资源反哺”过程，精准扶贫的确给农村地区带来了大量的经济资源，无论是贫困人口，还是非贫困人口，都可以从一些普惠型扶贫措施中获得相应的利益。扶贫搬迁的反哺规模更是超出了其他帮扶措施，搬迁户不仅获得了安全住房，还有可能获得必要的生计保障措施。但是在具体的实践过程中，扶贫资源的输入对农村基层治理并不一定完全是正向作用，也有可能带来新的政策风险——不同于普惠型扶贫措施，扶贫搬迁属于特惠型扶贫措施，只有无安全住房的贫困户能够获得财政支持，其他群体无法享受。同时，扶贫搬迁的财政支持力度又非常大，不同群体之间的政策落差超出了农民能够接受的范围，其他没有获得政策支持的群体很可能会因为政策差异产生“相对剥夺感”[13]，出现“从嫉妒到怨恨”[14]“从不公到怨恨”[15]的现象，进而引发农民和基层政府之间的矛盾纠纷。

　　推荐阅读：《西北农林科技大学学报(社会科学版)》(双月刊)创刊于2001年，是西北农林科技大学主办的人文社会科学综合性学术期刊。

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