多视角下农村禁养差异化管理探析

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摘要：摘 要：自国家实施农村禁养以来，农村生态环境大为改善。禁养制度的研究有助于促进农村禁养水平，但既有研究多侧重于污染防治和养殖政策，对农村禁养运作、管理有所忽視。通过采取规范分析、实证调查等方法对禁养制度及实施的研究发现：现有禁养制度受理念不

　　摘 要：自国家实施农村禁养以来，农村生态环境大为改善。禁养制度的研究有助于促进农村禁养水平，但既有研究多侧重于污染防治和养殖政策，对农村禁养运作、管理有所忽視。通过采取规范分析、实证调查等方法对禁养制度及实施的研究发现：现有禁养制度受理念不清、制度建设不均的影响，存在执法不严、依据相冲突的现象，最终导致制度精准性有所欠缺。而从法律实施角度观察，可以发现：现阶段农村禁养存在行政滥权现象，“一刀切”的环保方式对农村的环境质量、生态经济、农民的生产生活带来一定的影响。对此，从禁养法律思想、禁养范围划定和禁养标准制定三个方面提出构建农村禁养差异化管理思路，以完善多元主体联动机制为前提，立足于本地区实际情况，构建合理的指标体系、实施体系和发展机制，完善农村禁养差异化管理制度的有效性。

　　关键词：农村禁养;差异化管理;禁养制度;农村生态环境

　　作者简介：徐春成

　　引 言

　　养殖是中国传统农业延续千年的活动之一，最早可追溯至新石器时代，它为人类的生存和生活改善做出了极大贡献。20世纪80年代以来，我国养殖业得到空前的发展，但也因其无序发展产生了较为严重的生态破坏与环境污染问题。随着传统农业逐渐向现代农业转型，环境保护成为人们最关心的问题，农村畜禽养殖的再发展已成为学术研究和政策研究关注的焦点。

　　当前，国内学者对畜禽养殖生态问题的研究主要集中在两个方面：一是现有畜禽养殖政策，二是畜禽养殖中的污染及其治理。关于畜禽养殖政策的现有研究认为：首先禁养范围的界定不清[1]是当下较为普遍的问题;其次执法过程中过于强硬的态度和不到位的宣传易产生不必要的纠纷[2];最后禁养补偿的不合理性加深了农民对禁养政策的误解。对畜禽养殖污染及其治理的研究认为：当前畜禽养殖所带来的环境污染已成为仅次于钢铁、煤炭的最大污染[3];畜禽养殖发展所带来的环境污染使其可持续发展面临较大的威胁[4]，目前农村面源污染最大的来源便是畜禽养殖[5];规模化养殖对降低畜禽养殖废弃物的排放是有利的[6]，但受相关配套设施的限制，一旦规模化养殖无法实现种养结合，那么所造成的污染反而会更为严重[7];规模养殖在影响污染防治中仅占据很少的比例，而且污染程度的大小受多种因素影响[8];农村散户养殖时至今日依然存在着较高的综合价值[9];畜禽养殖存在地区性差异，在进行畜禽养殖的产业转型上，应当注重地区差异性，实现畜禽养殖的最优配置[10-11]。

　　梳理国内学者对农村畜禽养殖的相关文献可以发现，现有研究对于完善养殖政策和防治养殖污染具有一定的借鉴意义和启示作用，但也存在以下不足：一是从研究领域来看，现有研究偏向于自然科学领域，人文社会科学领域的研究文献较少。二是从研究内容来看，现有研究主要涉及畜禽养殖的污染防治、资源化利用、养殖行为、成本收益、禁养范围划定等，对禁养的运作、管理研究相对较少。三是从研究角度来看，现有研究多基于农户、规模、治理、发展等非制度视角，从制度角度所完成的研究也多限于范围、补偿等方面，鲜有研究关注差异化管理在农村禁养中的运用。有鉴于此，本文根据杨凌示范区的实地调研数据资料，结合其他省份和全国的相关数据资料，从制度视角对农村禁养差异化管理问题进行研究，通过对我国畜禽养殖法律规范的制度分析，结合实践情况探析当前农村禁养实施中存在的问题，基于农村禁养差异化管理理念，提出构建农村禁养差异化管理的具体方案，为后续的禁养工作提供较为可行的执行和决策依据。

　　一、农村禁养差异化管理的制度分析

　　2012年11月，环境保护部联合农业部印发了《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》(以下简称“十二五”规划)，提出通过设定“禁养区”的方式来控制各地区的畜禽养殖污染，同时要求禁养区以外的区域养殖要与当地环境承载力相适应，并对各规模的养殖废料实现资源再利用。2014年1月1日国务院出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)确立了农村养殖污染防治的法律基础和兼顾污染防治与畜禽养殖均衡发展的思路。就此看来，农村禁养的目标有二：一是保护环境;二是促进畜禽养殖有序发展。

　　无论是“十二五”规划还是《条例》，均将环境保护作为第一目标，对畜禽养殖发展的位阶在环境保护之后，表明污染防治的目标是保障区域环境、促进畜禽养殖业健康可持续发展，禁养仅是污染防治的方式之一。所以，环境保护是农村禁养的出发点，其目的是要促进环境保护与畜禽养殖产业升级的均衡发展;在禁养实施中，必须区别对待各类养殖，环保只是重要组成部分，而非全部。这些法律制度的颁布和实施构成目前农村禁养差异化管理的法律基础。

　　正如亚里士多德所认为的，制定好的法律，并严格实施这种法律是法治的两个重要条件。但结合当前全国范围的禁养实践来看，现有法律制度很难达到预期效果，主要表现在以下几个方面：

　　(一)理念不清且建设不均衡

　　1.制度理念不清。从立法本意观察，现有制度对禁养的初始定位是为保护特定区域的环境质量，禁止从事养殖行为，从性质上讲属于行政指导的范畴，并不会对农民的利益有所减损。但从禁养实践来看，禁养显然与行政机关对养殖主体的行政处罚、行政强制相配套，为了实现禁养，行政机关通常以行政处罚、行政强制措施来强制养殖主体放弃特定养殖行为。行政机关往往仅凭一纸文书就做出减损农民权益的行为。并且，现有制度执行主体的执法理念欠缺对农村禁养后续问题的现实考虑，难以兼顾“合理”与“发展”的价值诉求，其所实施的无差别禁养、“一禁了之”的禁养理念在行政法的基本原则和现有农村禁养法律中难寻其据。总体看来，农村禁养的逐步错位，根源在于对农村禁养本质的模糊认识。

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