江苏城乡绿道网络系统运营保障机制研究

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摘要：摘 要：城乡绿道网络具有良好的生态、经济、社会效益，国外城乡绿道网络规划、建设、管理经过多年的理论研究与探索，积累了丰富的经验。国内城乡绿道网络建设是近几年刚出现的新鲜事物，运营管理模式还在摸索中，保障机制还没有建立。江苏城乡绿道网络系统是

　　摘 要：城乡绿道网络具有良好的生态、经济、社会效益，国外城乡绿道网络规划、建设、管理经过多年的理论研究与探索，积累了丰富的经验。国内城乡绿道网络建设是近几年刚出现的新鲜事物，运营管理模式还在摸索中，保障机制还没有建立。江苏城乡绿道网络系统是响应党的号召，实现城乡一体化和建设“富强美高江苏”的具体实践。当前，江苏正准备结合《江苏省城乡空间特色战略规划》开展省绿道网络总体规划建设，此时借鉴国内外经验研究江苏城乡绿道网络保障机制，未雨绸缪，意义重大。笔者在对绿道与城乡绿道网络两个概念与发展脉络进行详细的梳理，并对江苏绿道网络发展概况及其特征进行总结的基础上，探析了江苏城乡绿道网络运营管理模式和管理组织框架。在借鉴国内外经验的基础上，从资金投入保障、法律制度保障、公眾参与保障、动态监测保障、媒体的宣传与监督保障五个方面对江苏城乡绿道网络运营保障机制进行了相关论述。

　　关键词： 绿道网络;生态环境;运营管理;运营模式;保障机制

　　《林业与生态》是林业科技综合类刊物。本刊以“发展现代林业、倡导生态文明、建设绿色家园”为办刊宗旨，为广大关心热爱林业、热衷生态、喜爱绿色的价位提供精神领地，共建生态文明和绿色家园。

　　在我国，绿道网络建设是近几年刚出现的新鲜事物，目前，即使是起步较早的一些省份仍处于运营管理、保障机制的摸索过程中。当前，江苏结合“城乡空间特色战略规划”的省级绿道网络系统规划建设已箭在弦上，此时借鉴国内外经验，探讨江苏城乡绿道网络系统运营保障机制，未雨绸缪，意义重大。

　　一、绿道与城乡绿道网络

　　(一)绿道

　　绿道规划起源于美国19世纪中期的公园运动，其理论与实践经历了一个漫长的发展、演化过程。如今的“绿道”内涵很广，在不同的环境和条件下会有不同的含义，因此，业内至今很难给出一个统一、标准的定义。目前，业内引用较多是美国学者查尔斯·利特尔 (Charles Little) 在其经典著作 (Greenway for America)中的定义：“绿道”就是一种沿着自然走廊 (诸如河滨、溪谷、山脊线等)，或是沿着人工走廊 (诸如用作游憩活动的废弃铁路线、沟渠、风景道路等)所建立的线型开放空间 (包括一切可供行人和骑车者进入的自然景观线路、人造景观线路)。它是连接自然保护地、公园、风景名胜区、历史古迹以及其他连接高密度聚居区之间的纽带性开放空间。在一些地方，条状或线型的公园可被认为是公园道 (parkway)或绿带(greenbelt) 。[1]

　　(二)城乡绿道网络

　　直到20世纪80年代“绿道”概念才被美国官方正式接纳，此时绿道网络的大规模建设实践才刚刚开始。到20 世纪末，全球范围内掀起了绿道规划建设的热潮，绿道网络已经成为绿色空间规划的一种发展趋势。

　　通常来说，绿道网络是多层次的复杂系统，需要从区域、地方、场所三个层次进行规划，且在各层次间要做好相互衔接，形成一个完整的网络系统。宏观层面，或者说“区域层面” (跨市、省级或以上)，绿道网络以区域自然环境和乡村环境为空间分布，“对区域生态环境保护和生态支撑具有重要影响”[2]。国外最具影响的区域绿道网络规划实践要数 1999 年的新英格兰绿道远景规划，这是一次具有开创性意义的探索实践，对全美绿道网络规划具有指导意义。[3]在我国，珠三角地区于2010年率先开展了大规模的区域级绿道网络建设。

　　城乡绿道网络在我国是一个全新的概念，它是由“城市规划”到“城乡规划”转变的一个具体体现，过去我们将城乡关系看成是二元对立的，现在我们意识到城乡需要统筹发展，城乡绿道在构建城市与乡村连续、多样景观的同时，为沿绿道而居的人们创造出了便捷舒适的活动空间，此外，它还具有生态廊道的作用，能调节并改善城市和乡村的生态环境。[4]其实，在绿道模式的诞生地美国，从一开始就是将绿道与城乡的经济、生态、社会问题紧密联系在一起。从20世纪50年代开始，威斯康星·麦迪逊大学的菲尔·刘易斯 (Philip Lewis)教授就在城乡绿道领域开展了大量的理论与实践探索。[2]

　　二、江苏绿道网络发展概况及其特征

　　从2012年开始，苏南各市就率先自行推进绿道网络建设，先是局部地区点面开花。紧接着，从2013年开始在全省范围内倡导和推动绿道网络建设。目前，江苏绿道网络的建设成果主要集中于城市级绿道，在一些经济发达的城市已经基本完成了市域尺度的绿道网络总体规划。 从整体来看，江苏绿道网络建设有以下几方面特征：

　　(一)在国内起步早，起点高

　　继2009年珠三角率先开展绿道网络规划后，江苏于2010年提出与浙江联合编制全国第一个跨省域的绿道 (风景路)规划——《环太湖生态绿廊和风景路规划》，这是在全国率先开展的省级层面的合作。2012年，南京市开始编制绿道建设的第一个三年行动计划1。同年，苏州建成了阳澄湖环湖绿道、昆山淀山湖绿道。2013年，在全省推动绿道建设，常州市武进区健身绿道、镇江南山绿道先后建成。可以说，江苏的绿道网络规划建设工作在国内起步较早，起点较高。

　　(二)地区间发展不平衡

　　江苏省是我国经济发达地区，同时又是典型的区域发展不平衡地区。在绿道发展方面亦是如此，经济发达的苏南地区率先推进，经济相对落后的苏中、苏北地区明显滞后。例如，地处江南的省会城市南京早在2012年就开始编制第一个三年计划，至2018年底，已累计建成绿道863 km，总投资超过15亿元。[5]南京绿道在高速推进的同时，建设标准和质量也毫不含糊。2019年3月28日，住建部在北京召开新闻发布会，向全国推广城市绿道建设“南京经验”。此外，苏州、无锡等苏南城市绿道规划、建设工作也在迅速推进中。近年来，苏北、苏中的淮阴、徐州、宿迁、扬州等市也在积极推进绿道的规划、建设工作;但是由于经济水平与发展理念等原因，整体上远远滞后于苏南地区。

　　(三)省域绿道网络总体规划相对滞后

　　一般来说，一个省的绿道网络总体规划是与该省的城镇体系规划相对应的，主要负责确定省域范围内绿道建设的总体原则和方向，它的主要内容应当包括该省城乡绿道规划建设的目标、原则，确定省域绿道空间分布、绿道控制区的划定、控制原则，以及绿道配套设施的布局原则和建设标准，“明确各地绿道建设任务，进行绿道的分类和分区建设指引等”[6]。国内绿道建设的先进省份广东，早在2012 年就编制了《广东省绿道网络建设总体规划 (2011—2015 年)》，该规划对广东省省域绿道网络的发展目标、总体布局、建设规模、设施配套、生态化措施、功能开发、实施机制等方面作出了规划安排。

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