江西省区域综合防灾减灾能力建设现状及建议

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摘要：摘要 近年来，江西省出现的重特大自然灾害区域性、相互诱发、交互影响的特点越发明显，对防灾减灾救灾工作提出新的挑战。增强综合防灾减灾能力建设是有效遏制和减少灾害损失的最直接、最有效的途径。研究区域综合防灾减灾能力，有利于掌握减灾能力建设的薄弱

　　摘要 近年来，江西省出现的重特大自然灾害区域性、相互诱发、交互影响的特点越发明显，对防灾减灾救灾工作提出新的挑战。增强综合防灾减灾能力建设是有效遏制和减少灾害损失的最直接、最有效的途径。研究区域综合防灾减灾能力，有利于掌握减灾能力建设的薄弱环节，有利于了解基层减灾工作需求，是有力提升抵御自然灾害风险的必要环节。本文基于对江西省赣州市、吉安市的实地调研，从综合防灾减灾组织体系、预案体系、监测预警体系、宣传教育体系及基础保障体系等方面分析了两地综合减灾能力建设现状及存在的主要问题，并立足当地实际，从转变防灾减灾救灾工作思路、加强监测预警预报能力建设和资源整合力度方面提出了对策。

　　关键词 综合防灾减灾;现状分析;能力建设;对策;江西省

　　《中共中央 國务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出探索建立区域防灾减灾救灾协同联动机制。《江西省综合防灾减灾规划(2016—2020年)》，首次强调统筹推进重点区域综合防灾减灾能力建设。近年来，江西省经历的1998年特大洪灾、2005年九江地震、2006年台风“格美”和2008年低温、雨雪、冰冻等重大自然灾害，区域性、相互诱发、交互影响的特点越发明显，对防灾减灾救灾工作提出新的挑战。在区域综合防灾减灾方面，一些学者已作出研究。乔鹏[1]研究了江苏省综合防灾减灾能力建设，从体制、机制和法制等方面提出了建议。胡俊锋等[2]首次提出了评价区域综合减灾能力的5个一级指标，并运用解释结构模型(ISM)定量论证了各指标体系之间的耦合性。

　　商兆奎等[3]基于2014年湘西7.15特大暴雨洪灾的考察，从防、减、救3个环节为武陵山区农村综合防灾减灾能力建设提供了切实可行的发展思路和改进方案。此外，乔鹏[1]、张 辉等[4]认为，增强综合防灾减灾能力建设是有效遏制和减少灾害损失的最直接、最有效的途径。综合防灾减灾涉及全社会的方方面面，需要全社会的支持和参与，需要调动各种资源，运用多种手段来开展。本文以江西省自然灾害多发的赣州市、吉安市为研究区，根据《江西省减灾委会专家组工作计划》，通过实地查看、走访群众、座谈了解等方式，对赣州市、吉安市综合防灾减灾能力建设进行了专题调研，基于调研结果，客观分析了两市综合防灾减灾能力建设情况，并结合当地实际，提出了综合防灾减灾工作意见和发展思路。

　　1 现状

　　1.1 构建了综合防灾减灾组织体系

　　赣州市、吉安市均成立了减灾委员会，市民政局下设办公室，负责全市综合防灾减灾工作的统筹协调和重大问题研究。成立了市级减灾备灾中心、人工影响天气机构，赣州市成立地质灾害应急中心、吉安市设立防震减灾局。两市所辖县(区)都成立了减灾委会员，设立了减灾办。各级减灾委员会成员单位建立了应急联动、信息共享等工作机制，政府统一领导、部门分工协作、社会广泛参与的防灾减灾组织体系基本形成。

　　1.2 构建了防灾减灾政策预案体系

　　两市民政、气象、水利、国土、林业、农业、地震等主要涉灾部门制定并适时修订了《自然灾害救助预案》《气象灾害应急预案》《地质灾害应急预案》《防汛抗旱应急预案》《森林火灾应急预案》等，“纵向到底、横向到边”的预案体系初步建成。赣州市开展了农村住房保险工作;吉安市开展了政府购买服务推动村级灾害信息员队伍建设试点工作，遂川县、万安县、吉州区先行先试，对村级灾害信息员每人每月补助通讯和交通费100～150元。

　　1.3 构建了防灾减灾监测预警体系

　　赣州市、吉安市减灾委建立了灾情会商制度，定期组织相关成员单位分析研判灾害发生、发展态势。气象、水文、国土资源、农业等部门加强灾害性天气、水文和山洪地质灾害监测预报，通过手机、网络、报刊、广播等及时发布预警信息。此外，气象部门开展了“国家突发事件预警信息发布系统”建设工作，地震部门完善了地震监测台网，水利部门加强了自动雨量站和自动水位站建设，国土部门建立了地质灾害群防群治体系，监测预警手段不断丰富，监测预警体系逐步完善。

　　1.4 构建了防灾减灾宣传教育体系

　　两市及其所辖地区每年围绕防灾减灾日、世界气象日、地球日、土地日等活动日，广泛开展防灾减灾科普宣传、应急演练、知识竞赛等活动，增强群众自救互救和紧急避险技能。赣州市共创建全国综合减灾示范社区32个、全省综合减灾示范社区57个;吉安市共创建全国综合减灾示范社区34个、全省综合减灾示范社区42个，充分发挥出示范社区的灾害防御宣教作用。

　　1.5 构建了防灾减灾基础保障体系

　　两市均建立了以公安、消防、武警部队等为骨干，以森林防火等技术型专业队伍为重要补充，以民兵预备役、社会公众为基本力量的应急救援队伍;建立了救灾物资储备库，以提高救灾物资保障能力;大力推进防洪工程建设，提高了工程防洪能力。赣州市制定了《赣州市地震应急避难场所建设实施方案》，在中心城区规划44个社区级以上地震应急避险场所;吉安市设立了应急避难场所44处。两市大力实施农村危旧土坯房改造工程，提升抵御自然灾害的能力。

　　2 存在的问题

　　2.1 信息实时共享程度不深

　　民政、水利、气象、国土资源等系统内部信息传达、共享较顺畅，但受管理体制的影响，各单位之间的信息共享实时性、方便性难以达到理想状态。同时，每个系统都有自己的信息系统，存在统计口径不一致等问题。

　　2.2 预警信息发布受众面不广

　　国家突发事件预警信息发布平台建设进度总体较慢，机构、人员和资金都有待沟通解决。受科技发展水平、软硬件条件等影响，气象预警、预报的精准度、提前量不能很好地满足服务需求。预警信息发布“最后一公里”的瓶颈尚未有效解决，信息发布手段落后、有效覆盖面不广。

　　2.3 政府资金投入力度不大

　　从总体来看，重救灾轻减灾的思想未得到根本性转变，各地在防灾减灾工作上投入不及在救灾上的投入。救災资金的投入主要是国家和省级层面，市、县、乡镇投入有限。此外，由于投入不足，造成基础设施建设薄弱。如市、县救灾物资储备库建设落后;城市居民住房及公共建筑防震功能普遍较差;农村防雷设施欠缺、居民防雷意识差，且未做强制性要求，农村房屋基本未安装防雷设施。

　　2.4 基层防灾减灾队伍不稳

　　从民政系统来看，县级和乡镇一级灾害信息员往往身兼数职，无法充分发挥应有的作用。村级灾害信息员大多由村主任或会计兼任，也未明确相关待遇，造成人员流动大、队伍不稳定。此外，气象、国土资源、水利等部门在乡镇、村(居)委会均设立信息员，在一定程度上难以形成工作合力。

　　3 建议

　　3.1 积极转变防灾减灾救灾工作思路

　　认真落实以防为主、防抗救相结合的工作方针，从根本上转变重救灾轻减灾的工作思路，在人、财、物方面加大对防灾减灾工作的投入。建立各级党委对防灾减灾救灾工作的领导体制。完善救灾工作分级负责、救灾经费分级负担的工作机制，在中央和省里投入救灾资金的同时，督促县级政府加大经费投入。强化各级减灾委在防灾减灾救灾工作中的综合协调作用，赋予其实质任务和工作职责。

　　3.2 加强监测预警预报能力建设

　　预警预报能力建设是防灾工作中的重要环节。目前，应加快推进国家突发事件预警信息发布平台建设，以此为契机，进一步完善预警信息发布工作机制，推动预警信息发布工作及时、准确、全面。依法保护气象基础设施，支持气象台站建设，加大短时强降雨、转折性天气等关键预报技术研究，加密监测预警，提高气象预报准确性。要把解决预警信息发布“最后一公里”问题摆在更加突出的位置，通过多途径、多手段使群众第一时间掌握预警信息。

　　3.3 切实加大资源整合力度

　　要结合各地各部门工作实际制定防灾减灾规划，凝练防灾减灾重要工作、重点任务、重大项目，调研组综合考虑赣州、吉安两市实际情况，建议赣州市重点建设保障生态安全的相关项目，吉安市重点建设综合防灾减灾异地备份的相关项目。要切实加大防灾减灾救灾资源整合力度，以省政府应急办或省减灾委名义建设涉及多部门的信息共享平台，重点整合气象监测预警、水文水情监测预警、地质灾害监测预警和地震监测预警系统，提高防灾减灾信息化水平。研究出台相关政策，整合基层信息员队伍，并给予适当工作补贴，稳定信息员队伍。

　　4 参考文献

　　[1] 乔鹏.区域综合防灾减灾能力建设研究：以江苏为例[J].现代城市研究，2013，28(2)：125-128.

　　[2] 胡俊锋，杨佩国，吕爱锋，等.基于ISM的区域综合减灾能力评价指标体系研究[J].灾害学，2014，29(1)：75-80.

　　[3] 商兆奎，邵侃.武陵山区农村综合防灾减灾能力建设：基于2014年湘西7.15特大暴雨洪灾的考察[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2015，9(1)：21-26.

　　[4] 张辉，燕雨生.我国综合防灾减灾能力建设研究[J].防灾博览，2009(2)：24-31.

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