地区间城镇职工养老金收支失衡成因及对策研究

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摘要：关键词：地区差异;城镇职工基本养老保险基金;收支失衡 养老保险作为我国社会保障体系的核心组成部分，既是维护社会稳定的减震器，也是推动经济发展的调节器。其作用一是为退休职工和丧失劳动能力的参保群体提供基本的生活保障，二是调节收入再分配。当前我国

　　关键词：地区差异;城镇职工基本养老保险基金;收支失衡

　　养老保险作为我国社会保障体系的核心组成部分，既是维护社会稳定的“减震器”，也是推动经济发展的“调节器”。其作用一是为退休职工和丧失劳动能力的参保群体提供基本的生活保障，二是调节收入再分配。当前我国基本养老保险制度由三部分组成，分别是城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险以及机关事业单位人员基本养老保险。在人口老龄化逐渐加快的背景下，我国基本养老保险基金正逐步呈现收支失衡的局面。其中，城乡居民基本养老保险尚不存在基金收支压力。由于初始基金积累效率较高、省级统筹起点层次较高，机关事业单位基本养老保险的基金规模相对较大，运行效率相对更好，收大于支的情况更容易出现。而城镇职工基本养老保险作为我国基本养老保险制度的重要组成部分，受历史政策、人口结构变化、劳动力流失、经济发展等因素的影响，一直面临发展可持续的困境。2019年4月社科院在《中国养老金精算报告2019-2050》中预测：城镇职工基本养老保险基金的当期赤字将会出现在2028年，累计结余将于2027年达到峰值，并于2035年全部耗尽〔1〕。再加上近年来各地区之间城镇职工基本养老保险基金收支差距不断加大，有的存在结余，有的却早已收不抵支。不仅严重制约基本养老保险统筹层次的提高，还影响社会的公平与稳定。由此可见，推动城镇职工基本养老保险基金可持续的任务十分紧迫。

　　一、文献综述

　　目前我国学者越来越关注城镇职工基本养老保险基金收支失衡问题。在成因方面，学者们的总结可大致归纳为以下三类。一是政策和历史因素。王晓军和赵彤(2006)〔2〕通过对历史负债进行测算，认为隐性债务规模过大，难以提高我国养老保险的统筹层次。赵亮、李灯强(2020)〔3〕从政策因素入手，指出在新冠疫情期间受相关部门的减免政策、高等教育扩招政策、养老金计发政策与降费政策影响，城镇职工基本养老保险基金的可持续发展面临严峻挑战。二是人口结构因素。薛惠元和郭文尧(2017)〔4〕通过研究发现人口老龄化不仅使制度赡养率快速上升，还使劳动力结构和城镇职工基本养老保险基金的收支水平发生变动。杨璟(2019)〔5〕认为人口老龄化不仅增加了退休养老的社会压力，也使劳动力的可持续供给变得困难。穆怀中、李辰(2020)〔6〕指出长寿风险对城镇职工基本养老保险个人帐户的收支平衡有一定影响。三是经济和财政因素。陈元刚、张玉欢(2019)〔7〕和刘伟兵、杨扬(2019)〔8〕均认为高质量的经济发展在缓解政府的财政压力同时，还可以提高社会保障体系的财政可持续性，推进全国统筹进度。石晨曦和曾益(2019)〔9〕则在精算模型的基础上分析中央调剂金的作用，试图解决养老基金的支付困境。

　　以上研究虽为我们认识城镇职工基本养老保险基金收支失衡的成因提供极具启发性的思路，但仍存在可提升的空间。学者们多从全国的宏观层面对城镇职工基本养老保险基金收支失衡的成因进行测量和分析，但专门研究地区间收支差异成因的文献相对较少。且由于经济社会的发展，我国城镇职工基本养老保险的制度、人口结构和经济状况也在不断变化。因此我们的成因分析也应是动态而不断发展的，要紧跟当前实践现状进行研究。本文从2019年城镇职工基本养老保险基金收支数据入手，分析我国各地区之间产生收支差异的原因，在此基础上讨论未来的应对策略，以促进基本养老保险基金在人口老龄化背景下可持续发展。

　　二、地区间城镇职工基本养老保险基金收支失衡的现状

　　首先，从总体上看，2017-2019年以来我国城镇职工基本养老保险基金当期收不抵支的省级行政区数量呈上升趋势。2017年6个省级行政区的城镇职工基本养老保险基金出现收不抵支现象，2018年由于财政补贴增加全国有4个省级行政区，到2019年已有10个省级行政区收不抵支。尤其是东北三省收不抵支的规模呈持续扩大趋势。从累积结余来看，黑龙江省是我国唯一一个累积结余已花光的省份，且连续多年“负债”400亿元以上，养老压力十分之大。

　　接着，具体分析2019年地区间城镇职工基本养老保险基金收支现状：

　　(一)从国家层面来看，2019年我国大部分省级行政区的城镇职工基本养老保险基金处于结余状态。但处于结余状态的各省之间存在较大差异。除北京和广东当期收支差额超过1000亿元之外，其他结余省的规模都相对较小，范围在2.3亿元～376.9亿元之间，参差不齐。

　　(二)从平均水平来看，经测算，2019年我国各地区的城镇职工基本养老保险当期收支差额平均为117.7亿元。仅有10个省级行政区超过平均差额，其余省当期收支结余都低于平均线。在低于平均线的省级行政区当中，有10个收不抵支，即内蒙古(-140.5亿元)、辽宁(-463.6亿元)、吉林(-120.8亿元)、黑龙江(-309.4亿元)、浙江(-98.5亿元)、江西(-36.7亿元)、山东(-88.0亿元)、四川(-9.3亿元)、甘肃(-0.8亿元)、青海(-22.8亿元)，需要用累积结余来支付城镇职工基本养老保险基金。特别是东北三省和内蒙古的缺口均在百亿以上，收不抵支的规模格外大。以内蒙古为例，2018年和2019年的基金收入相差不大，但基金支出2019年比2018年增加了200億左右，导致内蒙古2019年收不抵支，需要使用累积结余。

　　(三)从累积结余来看，2019年广东、北京、江苏、四川、浙江累积结余相对较高，均高于3500亿元。全国各省中，只有黑龙江省的累积结余为负数(-433.7亿元)，需政府“兜底”。其次是青海省，不仅存在收不抵支的情况，该省的累积结余也仅剩37亿元，濒临花光。

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