国外铁路监管实践经验借鉴

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摘要：对铁路实行监管是实行铁路市场化改革国家的普遍做法。国外基本都采取政监合一、相对独立的方式设置监管机构，重视铁路准入、价格、互联互通等经济性监管，并通过立法方式明确各监管机构的职责，对通过加强行业监管缓解当前我国铁路深化市场化改革过程中的突

　　对铁路实行监管是实行铁路市场化改革国家的普遍做法。国外基本都采取政监合一、相对独立的方式设置监管机构，重视铁路准入、价格、互联互通等经济性监管，并通过立法方式明确各监管机构的职责，对通过加强行业监管缓解当前我国铁路深化市场化改革过程中的突出矛盾和问题，维护铁路市场秩序、保障路外投资者等相关主体合法权益、改善铁路营商环境等具有重要的借鉴意义。

　　一、美国

　　(一)市场结构

　　美国铁路实行网运合一、客货分离模式，以货运为主。铁路货运市场按照年营业额分为I级铁路、地区铁路(Regional Railroads)和地方铁路(Local Railroads)，目前共有7家Ⅰ级铁路货运公司、30多家区域性铁路货运公司、300多家地方铁路货运公司和近200家货运铁路枢纽公司。铁路客运主要提供公益性运输服务，由美国联邦政府所属的Amtrak公司提供，主要租用货运铁路公司线路运营。

　　(二)监管机构

　　上世纪70年代前，美国政府对铁路运价、准入、并购等方面实行较严格的管制，铁路企业经营状况逐步恶化，美国政府启动了以放松运价、并购等经济性管制为主线的铁路改革，其中一项重要内容是改革行业监管体系，将独立于政府的洲际商务委员会(Interstate Commerce Committee，简称ICC)改组为隶属于运输部(Department of Transportation，简称DOT)的地面运输委员会(Surface Transportation Board，简称STB)负责铁路市场监管;运输部下属的联邦铁路局(Federal Railroad Administration，简称FRA)主要负责铁路的安全监管，另外还有联邦公共交通管理局(FTA)、隶属于美国国土安全部(DHS)的联邦交通安保管理局(TSA)也承担部分铁路安全监管职责。其中，FTA主要承担铁路领域的通勤铁路及城市地铁的运营安全监管;TSA主要负责包括铁路在内的全国交通运输系统的安全。此外，美国设立运输安全委员会(National Transportation Safety Board， NTSB)负责美国交通运输安全事故和国际相关交通安全事故调查。另外，美国在州政府层面专门设置了隶属于州交通厅的铁路安全监管机构负责本州内铁路的运输安全监管。

　　(三)职责分工

　　1、地面运输委员会STB的监管职责

　　STB的行政关系在运输部，独立于运输部行使决策权，主要职责有：一是监管市场结构，负责审批铁路企业联合、兼并等事宜，防止形成垄断格局;二是监管运价，防止形成垄断性的铁路运价;三是监管互联互通，对于货物需要在不同线路主体之间跨网运输的情况，核定是否采取最优路径，不同线路主体之间接轨和运力配置是否合理，路网是否向第三方公平无歧视开放;四是监管准入和退出，规定铁路企业新建铁路线路以及弃用线路须经STB批准;五是投资新建以及开通铁路专用线须由STB认定是否符合条件;六是对铁路企业在某些特定条件下是否履行公共运输服务义务进行监管。

　　2、美国联邦铁路管理局(FRA)的监管职责

　　FRA是运输部下设的专业管理局，直接向运输部长和国会负责，主要承担铁路安全监管和行业发展政策研究职能。FRA职责定位具有以下特点：一是铁路战略规划融入综合交通之中，由DOT统筹管理;二是铁路经济性监管实行政监分开，1996年之前的ICC是完全分开，组建STB后仍是相对分开;三是行业协会在承担行业标准制定、公共服务等方面發挥重要作用，FRA组建后仍维持这种状况;四是美国在铁路监管问题上，在放松经济性监管的同时加强安全监管。

　　二、英国

　　(一)市场结构

　　英国铁路实行网运分离，大部分车站、车站设施和铁轨都由路网公司(Network Rail)管理。客运领域共25家公司划分为9大区域，分区域实行特许经营(期限7—15年)，以招投标方式获得特许经营权，繁忙线路划分时段由两家以上公司经营，其他线路通常只有1家公司经营。与客运服务不同，货运业务不是基于特许协议进行运营的，而是在完全竞争环境下运营，铁路设施的使用是公开的。货运领域6家公司是某项业务的专业化公司，每个业务领域只有1家公司(如集装箱、大宗货物等)。

　　(二)监管机构

　　改革之初，英国组建不属于任何政府部门的铁路监管办公室(office of the Rail Regulator，后变更为Office Of Rail and Road，简称ORR)，负责颁发营业执照，审批线路使用费收费标准，监督路网公司维修投入等职能;组建铁路客运特许经营管理办公室(Office of Passenger Rail Franchising，简称OPRAF)，制定运输服务标准，负责审批客运特许经营权以及核定政府对铁路客运公益性服务的财政补贴额度等;铁路安全监管由英国健康与安全局(HSE)负责。1999年发生铁路恶性事故后，英国政府重新调整铁路监管体系：一是将包括安全监管在内的相关监管职能整合到ORR，由其集中统一履行，同时赋予ORR更大监管权，并加大监管力度;二是组建铁路战略管理局(Strategic Rail Authority，简称SRA)，除将OPRAF并入外，还赋予其铁路战略规划、政策以及建设管理、特许权管理、综合协调等行业管理职能;三是调整ORR和SRA的管理关系，将ORR行政管理并入运输部作为相对独立的监管机构，将SRA改组为运输部下属的铁路署，从完全独立监管向相对独立监管转变。

　　(三)职责分工

　　1、交通运输部(DFT)内设铁路署监管职责

　　负责英国境内除管道外的其他交通运输方式的行业管理，包括规划制定及政策研究。运输部内设铁路署，承担铁路运输的相关行业管理职能，主要职责包括：确保铁路的运营、收益及安全绩效;确保铁路客运实行特许经营能为客户提供更优质的服务;研究制定有利于铁路安全健康发展的铁路战略。2013年1月，在运输部组织机构调整过程中，成立高速铁路2管理局，负责有关HS2线的各项事宜。

　　推荐阅读：《铁路通信信号工程技术》(双月刊)创刊于2005年，由铁道部主管，北京全路通信信号研究设计院主办。办刊宗旨是：反映国内外铁路和城市轨道交通领域的近期成果和发展动态，为广大铁路和城市轨道交通工程技术人员架起沟通的桥梁。

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