城市管理综合执法-杭州城市公共设施被盗现象探析

来源：核心期刊咨询网时间：2013-09-03 11:0712

摘要：摘要:通过对杭州城市被盗各类公共设施情况的调查分析,提出加强综合治理的对策与建议,以供有关部门 决策参考. 关键词:杭州;公共设施;城市管理;综合执法 城市管理具有很强的公共利益导向,体现了一个 城市经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设进 展程度

　　摘要:通过对杭州城市被盗各类公共设施情况的调查分析,提出加强综合治理的对策与建议,以供有关部门 决策参考.

　　关键词:杭州;公共设施;城市管理;综合执法

　　城市管理具有很强的公共利益导向,体现了一个 城市经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设进 展程度。城市管理综合执法是加快城市化进程,全面 提升城市综合竞争力,适应现代城市发展必然趋势和 城市管理法制化的重要举措.

　　1　杭州城市公共设施被盗现状 随着城市化进程的加快,有关社会、经济、环境的 协调发展,人与自然的和谐等城市管理方面可持续发 展的战略已深入人心,杭州建立了“两级政府、三级管 理、四级服务”的城市管理体制,管理的深度和广度也 有很大的拓展,从党政机关到社区层面均有涉及,并且 还将铁路、邮电等实行垂直管理的部门也纳入管理服 务视线。但是在新的形势下,杭州城市管理还存在着 不少的问题,离现代化大都市发展要求和社会各界的 期望还有差距.
　　1.1　偷盗公共设施现象猖獗 随着城市建设的快速发展,杭州六城区现有市政、 园林绿化、景观、文物、交通运输、铁路、航运、电力、通 信、消防、市容、环卫、供水、供气、供热、邮政、公交、广 场、广告、体育健身、公话亭、报刊亭、无障碍设施等城 市公共设施60多个种类,数量上百万个。材质大多为 铸铁,也有钢铁及铜铝类金属.
　　近年来,不法分子偷盗各类公共设施范围之广、手 段之多、数量之大可谓史无前例。小到拆镙丝、公话 机,大到卸铁门、切断机器接驳,只要是有回收价值的 公共设施都开始难逃被牵走、拆走、锯走的厄运。2004 年春节前后,市区井盖夜间成批被盗量剧增。2004年 1月12日杭海路入城口26只井盖被盗, 2月18日杭 海路至飞云江路89只井盖被盗, 2月28日拱北小区 17只雨水井盖被盗,同日香积寺路8只井盖被盗, 3月 7日之江路47只井盖被盗。在杭州被盗的公共设施 中,电力部门损失尤其严重。2004年1—11月,市区 电力设施被盗损失474. 26万元,比2003年全年剧增 99. 87%。据市电力局路灯所统计,近年路灯电缆被盗 超过140 km。偷了补,补了又偷,最多的城东公园电 缆已被偷39次。据《杭州日报》报道, 2004年11月, 钱江新城电力铝合金夹具被盗损失近50万元。令人 震惊的是,盗窃团伙竟肆无忌惮地在光天化日之下作 案,气陷嚣张令人发指.
　　1.2　偷盗公共设施危害后果极为严重 1)危害生命安全。窨井盖和强弱电设施被盗后 若发现不够及时,大大增加了不安全因素。杭州每年 都有因井盖被盗,行人落井身亡的事故发生。落入井 口受伤和其他公共设施被盗造成的人身伤害及交通事 故,每年至少有数十起,已严重威胁到市民、游客晚上 出行的生命安全。电力、铁路、交通等设施被盗后造成 的安全隐患更大.
　　2)社会负面影响难以估量。窨井盖被窃后井口 成了吃人的黑口,电缆被窃后路口红绿灯不亮交通混 乱,路灯设施被窃后晚上道路漆黑,铁路设施被盗窃后 影响行车安全,环卫设施被盗窃后影响市容环境,无一 不对杭州的发展和形象产生严重的负面影响.
　　3)直接损失巨大。2004年市区除各类窨井盖被 盗数量明显下降外,其它如消防、市容、环卫、供水、供 气、供电、供热、航运、邮政、公交、绿化等各类设施被盗 数量都呈上升趋势,直接经济损失近900万元,见 表1.
　　4)管理成本大幅上升。由于公共设施被盗日益 严重,从发现公共设施被盗,到设施类别的界定,产权 单位和职能部门的落实,耗费时间长、花费精力大,使 大部分被盗设施的界定和责任落实的间接损失高于设 施直接损失,公共设施产权单位和管理部门在复原过 程中投入的成本多数也要大于设施被盗的直接损失.
　　1.3　偷盗公共设施难以遏制的原因剖析 1)城郊结合部管理薄弱。绝大部分被盗公共设 施和非法收购站均在城乡结合部,暴露了相关部门对 城郊结合部的失管和失控,导致城郊结合部治安环境 较差,反映出城市化进程中社会的不和谐.
　　2)各类城市管理资源尚欠有效整合。杭州的公 共设施,以产权部门和单位的条条管理为主,其中市 政、绿化、环卫、广场等实行市、区两级管理。碰到上述 城市管理中的违法现象,上级、媒体和社会一般关注的 是要求产权单位和管理部门如何尽快地补位,缺乏相 关管理部门主动积极的参与和配合,没有形成综合管 理的合力.
　　3)城市公共设施管理立法、司法缺位。对偷盗行 为打击处罚不力。由于缺乏针对性强的法规,有关部 门在抓到盗窃公共设施的行为人时一般只按损失的成 本计算,按《治安处罚条例》的“盗窃”行为衡量,有时 甚至按卖出的废旧材料的价值折算。据了解,一般情 况下偷盗者将公共设施作废品卖只相当于设施价值的 几分之一到十几分之一,不如废品收购者获利多,结果 往往以不能达到治安处罚标准而放人,导致“违法成 本太低”甚或“无本万利”,违法者自然铤而走险,无 “后顾之忧”.
　　对销赃行为处罚不力。2004年7月1日以后,杭 州市取消了废旧物资回收企业的前置审批制度,注册 登记、监督管理放开,六城区废旧物资回收企业成倍增 加,对废旧物资回收企业规范管理不够;执法部门对违 法违规经营者处罚不力,难得进行的专项整治也往往 由于法律法规的限制只能以轻微的罚款(工商最高只 能罚500元,公安最高只能罚5 000元)了事,其“赚十 罚一”的处罚不能对非法废品收购站形成严重的打 击.

　　2　城市管理综合执法适应现代城市发展的 　必然趋势 杭州城市管理要以最广大人民群众的利益、安全 和生命为出发点,要将遏制偷盗公共设施等歪风,视为 考验政府执政能力的一个重要标志,进一步深化城市 管理综合执法工作,提高城市管理整体水平,形成与大 都市发展相适应的城市管理新局面,坚持堵疏结合的 原则,以社会安宁、和谐为着眼点,从源头查处上切入, 在依法惩处上突破,在管理体制上创新,加强资源整 合,明确责任落实,进而为打造平安、洁美、和谐杭州创 造条件.
　　2.1　城市管理综合执法有利于推进构建和谐社会的 进程 开展城市管理综合执法工作,有利于探索建立与 市场经济体制相适应的行政体制,提高行政执法效率 和水平。执法队伍相对集中便于加强自身管理,克服 利益驱动,通过推行亲民化、柔性化管理,切实解决人 民群众的“热点”“难点”问题,强化社会监督,树立良 好队伍形象,密切党群、干群关系,推进社会经济协调 发展.
　　2.2　城市管理综合执法有利于提升城市品位和形象 “三分建设,七分管理”。城市管理的好坏直接关 系城市建设和发展的水平,城市发展要走出“越建设, 越发展,越赔钱”的城市综合症,关键在于加强城市管 理,而在具体管理当中往往造成“一个部门管不了,多 个部门管不好”的局面,使大量的人财物力消耗在无 休止的突击整治活动之中,处于“脏乱—整治—再脏 乱—再整治”的怪圈之中,这种现象的存在,迫切要求 城市管理从条条管理转向综合管理,部门执法转向综 合执法,实现职能集中、重心下移、人员下延的格局,强 化日常管理,落实长效措施,为经济发展和社会进步构 建良好的平台.
　　2.3　城市管理综合执法有利于解决城市管理工作中 　的交叉点和空白点 一方面,现代城市的发展,使城市的分工越来越 细,越来越专业,城市管理部门也越来越多,执法队伍 也越来越多;另一方面,城市的现代化,又对城市的整 体性、统一性、和谐性提出更高的要求。城市的发展使 城市管理从粗放型的管理走向专业管理,进而又从专 业管理走向综合管理。城市服务功能的便捷高效,城 市行政管理的集中统一,实行综合执法的管理模式已 成为现代化城市管理的必然选择,不仅加大了行政管 理的力度,消除城市管理的交叉点和空白点,而且确保 行政管理畅通.
　　2.4　城市管理综合执法有利于提高综合执法的 　效率和力度 1)由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管 执法职能,遇到各类违法违章行为时,均可以执法主体 身份对其进行处罚,从而迅速使一些违法违章行为得以 消除。在消除违法违章现象的同时,原部门职能交叉、 多重执法或互相推诿的本位主义色彩也得到了消除.
　　2)综合执法队伍无可置疑地成为城市管理工作 的第一责任人,面对各类城管问题,只能前进,不能后 退,更无法逃避.
　　3)城市管理相对人的违法违章行为往往多属综 合违法行为,即一个违法行为涉及多个法律法规的禁 止性规范,任何一个专业执法部门都难以及时消除这 一违法违章现象,如运输车辆沿街撒漏,既影响市容环 境卫生,又损坏污染路面还影响交通秩序,涉及多个部 门,而单一执法队伍依据各自法律法规处罚很难一下 子奏效,这时集各家之能的城市管理综合执法队伍既 可快捷地处理,并能迅速消除其危害,又避免多头执 法、重复执法或无人管理的现象发生,体现了“一队多 能”的行政效率.

　　3　加强城市管理综合执法的措施建议 3.1　完善城市管理法律法规体系 随着城市的快速发展,城市管理的要求发生了根 本性的变化。而我国城市管理工作所依据的法律法规 还停留在20世纪90年代甚至80年代的水平,缺乏完 备的城市管理法律法规体系,城市管理相关立法工作 严重滞后。虽然开展相对集中行政处罚权从一定程度 上弥补了法律法规不健全的缺陷,但毕竟仅是对现有 法律法规中已有的行政处罚权的调整,不是立法工作, 不能从根本上解决法律法规不健全的问题。可以说, 法律法规不健全已成为制约城市管理工作向深度发展 的瓶颈。特别是《立法法》颁布后,对行政处罚的立法 权限作了严格限制。管理实际需要与立法滞后矛盾更 加突出: (1)一些法律法规对城市管理中违法行为的 处罚只有原则性的条款,没有详细规定,执法工作无法 落实。(2)一些专业方面的法律法规已不能适应社会 经济发展形势和当前城市管理的实际需要。如按现有 法律法规规定,对参与乱涂写、乱招贴,制造城市“牛 皮癣”的中间环节的违法者只能处以罚款等行政处 罚,但他们基本都是外来流动人员,身无分文,难以实 施罚款,批评教育一番后只能予以释放,走入了“抓了 放—放了再干—干了再抓”的怪圈,成为全国性城市 管理难题。(3)实施相对集中行政处罚权后,原有的 法律法规之间适用上存在矛盾。如同样是在城市道路 上占道设摊,《杭州市市政设施管理条例》规定处以 100元以上1 000以下罚款,《杭州市城市市容和环境 卫生管理条例》则规定处以200元以上2 000以下罚 款,对同一违法行为,罚款数额出现较大差异,势必造 成同一违法行为不同罚,违背了公平、公正的原则.
　　3.2　树立现代城市管理理念 现代城市管理由单一主体转变到综合主体,由单 一的政府职能转变到全社会广泛参与,由单一的孤立 管理转变到全方位的动态管理。要科学理解政府城市 管理职能,既要纠正越位问题,又要解决缺位问题.
　　杭州绝大部分被盗公共设施和非法收购站均在城 乡结合部,各种偷盗活动大部分为外来流动人口所为.
　　剖析外来流动人口的偷盗动机,折射出政府及有关部 门长期以来对外来人口有效管理上的薄弱,也缺乏必 要的教育、应有关注与关爱,暴露出目前众多城市发展 的严重不和谐。城市管理工作的管理对象和服务对象 都是人,所以归根结底还是人的问题,提高人的素质, 是城市管理的治本之策。要坚持以人为本,以文明为 目的,以管理为关键,把依法治市与以德治市结合起 来,把道德教育与城市管理结合起来,从具体事情抓 起,使“人人参与、美化家园”从创建活动的层面上升 为全体市民的城市理念,以高效率的城市管理规范并 养成市民的文明素质,以市民的文明素质促进城市的 管理.
　　3.3　完善城市管理机制 1)建立综合协调机构。加强对城市管理热点难 点问题的研究,制定出台系统、合理的综合执法的方案 和政策,并牵头协调,组织具体实施工作。要在明确综 合执法机构和相关行政主管部门职责基础上,加强检 查和考核,促进相关部门之间的协作和联动,确保综合 执法取得明显成效.
　　2)完善协调监督制度。(1)完善信息联系制度.
　　构筑城市管理行政执法机构与相关行政主管部门(杭 州市投资项目集中办事审批中心)之间的信息网络平 台,建立审批信息和处罚信息抄告制度,行政执法机构 通过网络获取相关的审批资料,行政主管部门也可通 过网络获取行政处罚决定。同时,相互书面抄送工作 报表、联系单,作为信息联系手段的补充。(2)完善配 合协作制度。建立例会制度,加强各方沟通联系,互通 信息,及时协商解决重大问题。建立重大审批、处罚征 询制度,作出重大行政审批或者行政处罚时,应当相互 征求意见,对需要技术鉴定、补办审批手续、办理赔偿 手续的的案件,要有明确的具体操作细则和程序 (3)完善相互监督制度。建立行政审批失当和执法不 当责任追究制度,赋予城市管理行政执法机构必要的 行政检查权,有权对行政审批许可文书进行检查,并有 权协助监察部门监督和追究有关行政主管部门在城市 管理方面的行政审批失当和处理不到位行为。如有污 染企业和个体工商户在申领营业执照前规定有前置审 批手续的,工商管理部门应在完成前置审批后颁发营 业执照,否则应予以吊销。对处罚不当事项,行政主管 部门也可以告知行政执法机构进行纠正,乃至追究相 关执法人员的责任.
　　3)健全执法保障机制: (1)尽快建立行政执法经 费由财政统一拨付制度。确保城市管理行政执法运行 所必须的经费,坚决执行我国行政处罚法等法律关于 罚款、没收财物和收费的决定机关与其收缴机构以及 罚没收入和收费机构分开制度,做到所有的罚没收入 和收费都由专门金融机构负责收缴,金额纳入财政预 算管理。(2)加强对行政执法行为的财政监督和司法 监督。充分发挥权力机关、司法机关和行政监察机关 在监督行政执法主体方面的重要作用,严禁收缴一条 龙,杜绝坐收坐支现象,做到领导政绩与罚款额度彻底 脱钩,行政机关的行政执法与经济利益彻底脱钩.
　　(3)健全行政执法人员的人身、财产保障措施。加大 对威胁城管行政执法人员、财产安全各种犯罪行为的 打击力度,使城管行政执法人员能够放心大胆地投入 工作,积极主动地提高行政执法活动效能.
　　3.4　培养高素质管理队伍 在杭州加快城市化进程的新形势下,要进一步管 理好城市,关键在人才。随着《行政许可法》等法律的 实施,对城市管理执法人员进行法律培训,使城市管理 人员熟悉法律法规,特别是城市管理方面的法规和规 章,提高执法水平显得尤为紧迫。今后杭州城市管理 执法人员将统一配置带有GPS定位、录音、拍照功能 的手机,在第一时间、第一现场将包括图片、声音、位 置、详细内容等各类信息,通过无线网络实时发送到市 城市管理信息中心,由协同工作网络根据不同的问题 统一协调各部门处理,从而实现对城管问题的快速反 应。为此,要不断更新城市管理执法人员的知识结构, 不仅要学习城市管理的相关业务知识,而且要学习外 语、计算机知识,提高整体素质。全市各级城市管理部 门尤其要注重培养、引进废弃物处理、市政、绿化工程 等方面的技术人才,同时建立人才竞争机制和激励机 制,调动专业人才的积极性。与此同时,要进一步完善 内部规章制度,严格队伍管理,倡导爱岗敬业,反对和 抵制有法不依、执法不严和以权谋私等不正之风,努力 建设一支纪律严、作风正、业务精的城市管理行政执法 队伍,以适应新形势下的城市管理工作,不断开创杭州 城市管理工作的新局面.

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