我国廉租房法律规范立法的缺陷探讨

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摘要：关键词：廉租房法律制度 立法 形式缺陷 内容摘要：我国现行廉租房法律制度主要体现在有关廉租房的部门规章和地方政府规章中，其形式缺陷表现在立法位阶过低，政出多门且数量众多、修改频繁、内容重复，难以把握和适用；法律责任情形和形式过于原则，对违法行

　　关键词：廉租房法律制度   立法   形式缺陷

　　内容摘要：我国现行廉租房法律制度主要体现在有关廉租房的部门规章和地方政府规章中，其形式缺陷表现在立法位阶过低，政出多门且数量众多、修改频繁、内容重复，难以把握和适用；法律责任情形和形式过于原则，对违法行为的制裁力度不大等方面。应当从逐步提高立法位阶、整合统一相关立法规范、进一步明确违法的具体情形和行政处分责任、加强违法的惩罚性规定等方面完善廉租房法律制度。

　　▲ 基金项目：本文是2011年甘肃省城市发展研究院课题“甘肃省廉租房制度现存的主要问题及其法律对策研究”（批准号：2011-GSCFY-RW14）的系列成果

　　◆ 中图分类号：F127   文献标识码：A

　　廉租房制度已成为解决我国城市低收入居民住房问题的重要保障方式。自2003 年以来，我国已有不少城镇低收入家庭得到了廉租房保障。但由于我国现行廉租房管理制度不完善，廉租房分配、管理过程中存在的问题也日益凸显。健全并完善廉租房法律制度是政府依法行政的前提，也是保障低收入居民住房保障权利得以实现的现实需要。通过对我国现行有效的廉租房法律法规文本的综合比较分析，发现我国现有的廉租房法律体系在形式和内容上都存在一定的缺陷。本文重点论述我国现行廉租房法律制度的立法形式缺陷及其完善思路。

　　我国现行廉租房法律制度概述

　　由于我国关于公民居住权问题的理论研究较少，我国的住房保障制度起步较晚，严重制约了我国住房保障制度的法律化进程。自2003年以来，出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部、财政部等五部门令2003第120号，已废止）、《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》（建设部、民政部发，建住房[2005]122号）、《廉租住房保障办法》（建设部、国家发展和改革委员会、民政部等九部门令，[2007]第162号）、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2007年）、《城镇廉租住房租金管理办法》（国家发展改革委、建设部发，发改价格[2005]405号）、《廉租住房建设贷款管理办法》（2008年）等有关廉租房的全国性的政策法规文件。现行的廉租房法律体系除了上述国务院及住房与城乡保障部制定的有关管理办法外，还包括各地出台的有关地方政府规章。如甘肃省颁布的有关规章有：《甘肃省人民政府关于稳步实施廉租住房的意见》（甘政发〔2007〕33号）、《甘肃省人民政府关于解决城市低收入家庭住房困难的意见》（甘政发[2007]92号）、《甘肃省省级廉租住房保障专项补助资金管理办法（暂行）》（2008年1月1日起实施）、《甘肃廉租房保障实施办法规定》（甘政办发[2008]78号）、《甘肃省廉租住房保障目标管理责任考核暂行办法》（甘政办发〔2008〕）113号）、《甘肃省廉租住房实施共有产权管理办法（试行）》（甘政办发[2010]230号）等。

　　我国廉租房法律规范立法的缺陷

　　我国廉租房法律规范立法位阶过低，名目数量众多，难以适从。我国有关廉租房的法律规范基本上是由国务院或其有关部门以通知、指导意见或办法的形式发布，大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性。全国性的管理规范又以部门规章为主，大都授权地方政府根据本地实际制定管理细则；地方的管理规范以地方政府规章为主。从总体上分析，其缺陷表现在：

　　（一）有关廉租房管理规范的立法位阶太低

　　我国的法律体系以效力等级为准，可分为宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和自治条例和单行条例七类。

　　众所周知，宪法具有最高的法律效力，法律是由全国人大及其常委会制定的，效力仅次于宪法；行政法规由国务院制定，效力次于法律；部门规章是由国务院各部委制定的，效力次于行政法规，以上法律法规是在全国范围内有效的。特别要注意一般指的违反法律法规的行为仅指违反行政法规以上的法律规范的行为（《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据”），违反行政规章的行为一般仅承担行政法律责任。公民居住权作为一项基本权利，应该由法律加以规定。但我国《宪法》缺乏居住权的规定，也没有《住房法》等基本法律来贯彻落实公民居住权，廉租房等保障性住房法律制度不够完备（漆思剑，2012）。导致在实际操作中，对政府及有关部门特别是地方政府的住房保障责任缺乏足够的约束力。这方面可以借鉴发达国家的做法，如美国、德国等基本上都已形成了比较完善的住房保障法律性体系，其住宅法律都明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现（唐玉，2012）。

　　（二）有关管理规范不统一

　　有关管理规范政出多门、数量众多、修改频繁、大量内容重复，应当整合统一。近年来国务院有关廉租房管理的各部门如住房与城乡建设部、财政部等，县级以上各级政府都在针对廉租房管理中的某一问题制定专门的管理办法。现已制定的有关廉租房的全国性管理规范有6个以上，甘肃省省级政府制定的有关地方政府规章有6个以上，地级、县级政府制定的有关管理办法数量更多。有的规范有效期较短，4年左右又被新的管理办法代替。各级各类不同政府部门制定的管理规范在内容上存在大量的重复，缺少相应的立法程序方面的协调和监督机制。效力不一的众多立法使廉租房管理部门难以准确把握相关管理规范，从而给依法指导和规范廉租房管理工作带来困难。

　　本文认为造成廉租房立法政出多门的根源在于我国现行的多级分类的住房保障工作管理体制。《廉租住房保障办法》[2007]第162号（以下简称本法）是我国廉租房建设、管理的基本法律依据。本法第四条确立了廉租住房保障管理工作由国务院建设主管部门指导和监督、县级以上地方人民政府建设（住房保障）主管部门负责、可由市县人民政府确定的实施机构承担具体工作，县级以上人民政府发展改革（价格）、监察、民政、财政、国土资源、金融管理、税务、统计等部门按照职责分工，负责廉租住房保障相关工作的多级分类管理体制。这种多级分类的管理体制也造成了各个部门各自为政，部门之间相互推诿或争权夺利，政策之间不能很好协调，严重影响了廉租房管理的效能。可以借鉴香港特别行政区和新加坡的成功经验，组建统一的保障性住房建设管理机构（袁秀明，2010）。将廉租房、公租房等保障性住房作为社会公共住房保障体系纳入统一的管理机构进行管理。改变现行的按工作部门的职能分类管理的做法，合并分散的管理部门，组建专门的保障性住房建设管理机构，统一规划、建设、管理、协调全国和各地区的保障性住房工作（陈亚东，2009）。这个机构应尽可能地整合民政、价格等部门在保障房方面的管理职能，能独立地从申请对象的收入核准、保障房的分配到保障房分配后的租金管理等保障房管理的全过程进行管理，并独立制定保障房方面的管理办法。

　　综上，笔者认为我国应当加强对公民居住权这一基本权利的重视和法律保障，尽快由国务院制定《保障房管理条例》，把有关廉租房、公租房等保障性住房的管理办法系统整合，统一规定。为了提高地方立法的效力等级，宜由省级人大或其常委会制定《×省保障房管理条例》，县级以上各级政府可结合本地实际制定具体的保障房管理办法。但是省级以下人大或政府部门立法时没有必要重复上位法 的相关内容，只需对本地保障房管理中的特殊和细化之处加以规范。这样有助于提高保障性住房法律规范的效力等级和法律权威，也便于指导地方政府依法规范保障房管理工作。在条件成熟时应由全国人大或其常委会制定系统的保障公民居住权的法律《住房法》。

　　（三）法律责任情形和形式过于原则而对违法行为的制裁力度不大

　　本法第六章对申请人的责任规定较轻，对廉租住房保障实施机构的责任和建设（住房保障）等有关部门的工作人员的责任规定不够明确，具体表现在：

　　1.对申请中的违法行为规定的责任过轻。根据本法第二十九条和第三十条的规定，申请人的责任情形主要有两种：隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请廉租住房保障；以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障。其责任形式主要为警告、取消登记、退还补贴或退出房屋并补交房租。从法学理论上看，“法律责任的实现方式包括惩罚、补偿、强制等三种，惩罚是最严厉的法律责任实现方式，补偿的作用是使被侵害的社会关系恢复原态”（张文显，2004）。显然，上述法律责任的补偿性特征突出，惩罚性特征比较弱。笔者认为，这种责任规定的过轻，使那些投机骗保的人承担的违法风险太小，基本上没有任何实际损失，难以打击和制止廉租房申请中的作假行为。实践中已出现保障房分配不公、投机者不当获利的情况，如北京等地大量保障性住房被用于出租、陕西地方官员团购保障房等。针对上述问题，相关人士提出应当处以高额罚款甚至判刑的方式来严惩弄虚作假行为，如深圳拟规定骗取保障房将被罚款 20 万元（郭冬瑾，2011）。  本文认为，按《立法法》的规定，在没有上位法的相关规定的情况下，由地方政府规章制定上述处罚措施没有足够的法律权威。应当依据客观情况、针对不同的主观恶性和损害程度在全国性法律法规中确立不同的惩罚性规定。惩罚性规定可以选择资格罚或财产罚。资格罚即附期限剥夺或永久剥夺廉租房租住资格，应根据违法类型设置幅度较多的财产罚（王朝才等，2007）。

　　2.对廉租住房保障实施机构和建设（住房保障）等有关部门的工作人员的违法责任情形和责任形式规定不够明确具体。依据本法第三十一条和发改价格[2005]405号第十一条的规定，廉租住房保障实施机构的责任情形主要是不执行政府规定的廉租住房租金标准，责任形式为行政责任，但具体责任是什么不够明确。据本法第三十二条的规定，建设（住房保障）等有关部门的工作人员的责任情形主要是滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，其责任形式主要是行政处分，但依据《公务员法》第五十六条 ，行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除五种，五种处分轻重有别。以上规定对具体的违法情节给予何种处分并不明确。其责任情形和形式都过于原则，建议进一步明确违法的具体情形，并明确规定相应的行政处分责任，这样才能有效督促建设（住房保障）等有关部门的工作人员依法行政。

　　参考文献：

　　1.漆思剑.我国廉租房法律制度的缺失及其修正[J].湖南工业大学学报（社会科学版），2012（6）

　　2.唐玉.廉租房法律制度研究[D].江西财经大学硕士学位论文，2012（6）

　　3.袁秀明.公共廉租房的政策因应[J].改革，2010（3）

　　4.陈亚东.对经济适用房、廉租房政策的反思—以重庆九龙坡区为例[J].重庆金融，2009（3）

　　5.张文显.法理学[M].高等教育出版社，2004

　　6.郭冬瑾.正本清源，治理保障房投机[N].中国产经新闻，2011-8-22

　　7.王朝才，张东.发展廉租房，解决低收入人群基本住房问题[J].经济研究参考，2007（62）

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