地方公安立法质量提升路径探讨

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摘要：摘 要：随着全面依法治国和全面深化改革的深入推进，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，应完善包括地方公安立法在内的公安工作制度体系。目前，各地公安立法还存在体系不健全、可操作性不强、欠缺特色性规定、不能适应社会治安防范现实需要等问题。

　　摘 要：随着全面依法治国和全面深化改革的深入推进，为实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，应完善包括地方公安立法在内的公安工作制度体系。目前，各地公安立法还存在体系不健全、可操作性不强、欠缺特色性规定、不能适应社会治安防范现实需要等问题。提高地方公安立法质量，有利于完善公安机关参与社会治理的制度体系，有利于建设法治公安，有利于促进公安机关执法规范化建设，有利于规范警务运行机制。为有效提高地方公安立法质量，必须树立社会治安治理立法理念，准确评估地方公安立法需求与效果，完善和规范地方公安立法程序，推进地方公安立法精细化。

　　关 键 词：地方公安立法;社会治安理论;法治公安
 

　　作者：张永林

　　基金项目：本文系陕西省教育厅2018年专项科学研究计划科研项目“治安管理责任、义务与法治化问题思考——以地方公安立法为视角”的阶段性成果，项目编号：18JK0957;中国行为法学会2018年法学研究课题“我国社会治理中的法律行为研究”的阶段性成果，项目编号：(2018)中行法研001。

　　一、问题的提出

　　公安工作涉及社会生活的方方面面。改革开放以来，随着中国特色社会主义法律体系形成，公安法制建设工作也取得了优异成绩，与刑事案件办理、治安管理、户籍管理、消防管理、网络安全、公安队伍建设等具体公安工作相关的公安法律体系初步建成，各领域公安工作基本实现了有法可依。随着我国经济社会的快速发展和社会主要矛盾的转变，人民群众对公安工作不断提出新的期盼和要求，尤其在广大人民群众的法律意识、民主意识和维权意识逐渐增强的现实面前，党和人民对公安机关及其人民警察执法水平和执法能力提出了更高要求。社会动态化、信息化的巨大变化也给公安工作和公安队伍建设带来一些新问题，这些新问题既有思想理念上的滞后，也有能力素质上的差距;既有体制机制上的制约，也有警务保障上的不足。在这样的形势下，加强法治公安建设显得迫切且必要。加强法治公安建设要以完善的公安法律制度体系为前提，建立科学、完善的公安法律体系不仅是加强法治公安建设的需要，也是适应中国特色社会主义法治建设的需要。完善的公安法律体系不仅包括国家层面的法律、法规、规章和其他规范性文件，而且涵盖各省、自治区、直辖市、所有设区的市根据各自实际制定的地方公安立法。

　　学界目前对地方公安立法相关问题的研究集中在以下方面：一是中央和地方分权视域下，对地方公安立法事权范围的讨论。学界通常依《人民警察法》第六条规定的十四项职责将公安事权分为中央事权、地方事权和央地共同事权，但对于各项职责具体归属于哪一事权，尚未达成共识。也有学者将公安事权分为横向事权和纵向事权，并认为纵向公安事权是自上而下，从公安部至各县级公安机关之间的事权划分;横向事权是公安机关和政府其他部门之间的各项事权的划分。[1]二是借助对公安立法问题探究，分析中央与地方立法权优化配置问题，但并未专门就地方公安立法进行研究。如有学者借助对公安事务立法的考察，提出并细化中央与地方立法配置模式。[2]也有学者借助对公安立法考察研究地方性法规创制性空间。[3]三是结合地方公安立法实践中存在的问题展开的对策建议式讨论。有学者认为，现有公安法律规定难以适应国家治理现代化的要求，警察央地分权面临挑战，提出建立央地两警分设机制等建议。[4]也有学者认为，公安立法没有理清公安事权，公安工作存在越位、缺位、错位等现象。[5]还有学者认为，公安立法存在大量空白领域、缺乏统筹协调和部门立法倾向。[6]这些讨论虽然一定程度涉及到了地方公安立法问题，但是专门针对地方公安立法的目标、方向与途径的研究还很不足。目前，我国地方公安立法尚处于起步阶段，立法水平和质量有待进一步提高，加强对公安法学的研究，能为法治公安建设提供理论支撑，[7]思考如何通过提高地方公安立法质量提高公安机关及其人民警察参与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，具有重要的理论价值和现实意义。

　　二、地方公安立法存在的缺陷分析

　　地方公安立法是指在地方性法規中，规定地方公安机关及其人民警察职责，并由地方公安机关及其人民警察具体实施的法律规范总称。[8]通过北大法宝检索，其收录现行有效的公安类地方性法规共计655条。其中，省级地方性法规项下有328项，设区的市项下有272项，经济特区项下有32项，自治条例和单行条例项下有23项。就地方公安立法规定具体事项而言，涉及公安综合规定的161项，警察警衔警械的3项，治安管理的172项，户籍与身份证的23项，交通安全管理的56项，消防管理的107项，特种行业和危险品管理的79项，边防与出入境管理的12项，禁毒的32项，案件管辖与处理的1项，网络安全管理的9项。分析发现，地方公安立法涉及范围广泛，多侧重于治安管理领域(包含特种行业管理)，而边防与出入境、禁毒、网络安全等领域的地方立法相对较少。分析其原因：一是治安管理领域事项复杂、任务繁重，故而相关地方公安立法较多。二是涉及警衔警械、边防与出入境管理、网络安全管理等方面的事项，存在公安事权划分不明、立法难度较大的问题。三是各地公安工作面临的实际问题各有不同，导致一些事项在某些地区立法较多，而在其他地区则较少。如云南、贵州、四川等地关于禁毒的立法相对较多，其他地方这类立法较少。四是基于各地经济发展水平等原因，各地公安立法的侧重各有不同。当前地方公安立法总体上侧重于服务社会治安综合治理，这也决定了各地公安立法中与治安管理相关的立法数量较多。虽然在全面依法治国和法治公安建设背景下地方公安法律体系得以不断完善，但对相关立法分析后发现，各地公安立法仍存在以下问题：

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