新型城镇化背景下我国的城市规划及其社会转型

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摘要：摘 要：我国的城市规划过于侧重物质层面，已经诱发诸多社会问题。在新型城镇化背景下，应加强城市的社会规划。从国外城市规划转型的经验看，主要包括以下几个方面：一是通过包容性的空间规划促进广泛的社会融合;二是促进城市公共空间资源配置的公平正义;三是

　　摘 要：我国的城市规划过于侧重物质层面，已经诱发诸多社会问题。在新型城镇化背景下，应加强城市的社会规划。从国外城市规划转型的经验看，主要包括以下几个方面：一是通过包容性的空间规划促进广泛的社会融合;二是促进城市公共空间资源配置的公平正义;三是加强城市规划中的社会参与;四是推动城市规划学科和规划教育的人文化。从我国城市发展的现状出发，需要控制高档小区、封闭式小区的建设，加大以公租房为主的社会住宅建设，促进不同阶层、群体的“混合居住”。注重社区公共交往空间设计，满足社会弱势群体的空间需求。保障和推动市民积极参与城市规划和决策。最后，以新型城镇化为契机，加强城市社会规划的教育体系建设。

　　关键词：新型城镇化;城市社会规划;公平;包容
 

　　一、引言：新型城镇化与城市的社会规划

　　2014年，我国发布《新型城镇化规划》，规划强调“以人为本”“实现人的城镇化”。但从实践中看，很多地方的城市规划和建设仍然体现出粗放型特点，城市的宜居水平、市民的满意度和获得感未能与快速的城市化保持一致，形成了明显的反差。城市具有物质和社会双重特征，偏重物质规划(Physical Planning)而忽视社会规划(Social Planning)会导致消极的社会后果，更难以应对快速城镇化中出现的问题。相较于物质规划，社会规划更多涉及的是城市中个体、群体和社区相关的事项，它能够深入普通民众的日常生活，消除社会问题、促进社会融合，具有重要价值。从国际经验看，发达国家在早期城市化进程中也存在偏物质、轻社会的规划导向，并导致了严重的后果。20世纪60年代后，国外城市规划领域出现了所谓的社会转向(Social turn)，即从社会性的视角重新审视和调整了城市规划的理念和方式，应用社会规划的手段缓解城市问题，促进城市化的良性发展。在新型城镇化的实施过程中，这些理念和经验值得我们梳理和借鉴。从国内相关领域的研究看，对新型城镇化的讨论主要集中在城市的增长方式、土地利用、人口迁移、产业规划、旧城改造、城市景观设计等经济、物质层面，社会规划的研究成果相对匮乏。

　　二、从物质规划到社会规划：国外城市规划转型的理念及经验

　　“城市规划”(Urban Planning)最早来源于建筑设计专业，因此其重点关注物质空间形态的规划与设计。至20世纪中叶，欧美绝大多数城镇规划者都是建筑师出身，他们虽然设计了城市完美的建筑布局，但却导致了一些严重的社会心理问题。正如德国社会学家齐美尔在《大城市与精神生活》一书中所描述的：“在大都市区域，人行道上和住宅前院的生活大体上消失了，过去曾是城市生活主要特征的社会交往也难觅踪迹……大城市的生活使人感到无比的荒凉和孤独。”[1] 20世纪50年代，为应对城市的衰败和人口的膨胀，西方国家开展了大规模的城市更新运动，为构建所谓有序的人口布局和生活秩序，政府和开发商合谋采取了严格的区划控制和共同利益开发(Common Interest Development)，对社区内住房的销售采取一定的门槛和准入性限制，这些门槛包括种族、宗教信仰、文化习俗、收入、职业等，只有符合标准的人才可以入住，从而保证社区内居民的“同质性”。在这一时期，“房地产市场和国家政策所提出的制度框架限制了城市居民，他们在选择哪里安家的时候，或多或少是情势所迫”[2]，其结果是导致不同群体和阶层的空间隔离日益加剧。城市居民的文化身份(语言和宗教)、种族、职业、财富等差异均体现在居住空间上，比如美国大都市芝加哥北部近郊区可以被清晰划分为4个显著的区域：毗邻湖岸的富人区、出租公寓居住区、大量吉普赛人集中居住的都市娱乐区、移民人口群居的贫民区。英国首都伦敦泰晤士河北部地区是太平洋岛民的聚居区，牙买加人集中居住泰晤士河南部地区，在诺丁山地区是多米尼加人和圣路锡安人的主要居所，格林纳达人则集中于哈默史密斯和伊林地区的西端[3]。

　　偏重于空间秩序的城市更新规划使得社会问题频頻发生。在美国的很多大城市，贫民窟和低收入住宅区不仅生活环境恶劣，而且由于普遍的悲观失望情绪的蔓延，导致社区内犯罪率居高不下;中产阶层集中居住的社区则人际关系淡漠，社会交往贫乏，显得死气沉沉，毫无生气;富豪们集中居住的区域门禁森严，像兵营一般封闭，让人感到紧张和不可思议[4]。20世纪60年代，对城市规划的批判声浪越来越大，同时，人的需要、人和城市以及建筑的关系开始得到充分反思，因为人们需要的不是简单整齐罗列的建筑物，而是一种有温暖，有诗意的环境，人和社会、人的愿望和城市的构造应该联系起来加以考虑[5]。1968年，建筑师布伦特·布罗林(Brent Brolin)和社会学家约翰·泽舍尔(John Zeisel)合作出版了《密集居住区：社会研究和设计》(Mass Housing：Social Research and Design)一书，提出城市规划与设计者必须充分理解社会心理在城市建设与发展中的重要性。

　　同年，社会学者弗里登(B. Frieden)和莫里斯(R. Morris)出版了《城市规划与社会政策》(Urban Planning and Social Policy)，将社会需求与社会公正纳入城市的空间规划，赋予城市规划更广泛的社会意义。随着社会学的强势介入，20世纪80年代“新城市主义”规划理念在西方各大城市兴起，新城市主义旨在扭转传统城市规划偏重物质空间设计的缺陷，试图促进社区内群体构成的多元化和邻里之间密切的社会交往。在新城市主义的推动下，规划师的身份也有所转变，他们从工程技术人员逐渐变为社会不同利益群体的协调者。从内容上看，城市的社会规划主要侧重以下几个方面：

　　首先，通过包容性的空间规划促进广泛的社会融合。一方面针对居住隔离问题推行“混合居住模式”(Mixed-income housing)，即采用混合的土地利用方式和住房计划，促进不同种族、文化和收入水平的群体穿插居住，发展新型社区。比如纽约东湖、布鲁克林社区，芝加哥加布里尼·格林公共住宅区都是混合规划社区。在城市社区的规划建设中，还注重通过邻里空间规划促进社会交往。早期城市建筑设计的构想中并没有考虑城市应负担的社会功能。城市的建设与发展被视为和飞机、汽车的制造一样，是一门单纯的技术工作，是在数学、几何计算以及建筑材料的选择与运用基础上

　　开展的大规模生产活动。美国社会学家罗伯特·森尼特就此现象批评道：“我们在城市地域上建造出来的都是平淡乏味、维持中立的空间：面向街道的墙都装着厚厚的玻璃;高速公路隔离了低档邻里单元与城市其他部分的联系;住房开发只注重住宿的功能。这样的空间安排同时也消除了社会交往和联系的可能性。”

　　从社会学的角度看，社区以相对高水平的邻里互动和密切的邻里关系为特点，因此“社区规划的目的，就是要帮助邻里建立小城镇而非大城市中的那种亲密的邻里关系，并由此创造更健康的个体以及更健康的社会”[7]。具体而言，一个健康的邻里社区应该包括不同阶层、收入、信仰和职业的群体，每一个邻里社区都应该有一个或多个公共空间作为不同类型居民日常交往活动的场所，此外，还需要设计和建造四通八达的，适合人们步行的道路系统来增加不同阶层和文化群体的邻里互动。20世纪70年代以来，发达国家的社区规划和建筑设计都充分考虑了公共空间与私人空间的协调。比如英国、法国、美国很多城市公寓每个楼层都配备有公共生活空间，设施包括乒乓球桌、投影机和舒适的沙发，居民们可以在这里共享闲暇时光。

　　另一个策略是采用城市控制(Urban Containment)措施对土地的开发利用进行引导和管制，最常用的手段是通过制定刺激性和抑制性的房产政策影响开发的密度、强度、时间和混合度，最大限度实现社会融合。比如荷兰1995年出台了大城市政策(Big Cities Policies)，政府通过这一政策对大城市的房地产市场进行强势介入，对社区住宅的类型、销售和租赁行为进行规划管制，在住宅设计和功能上尽量保持和促进更为异质的人口构成。与此类似的管制策略还有瑞典的国家住房社会混合政策[8]。

　　再有，上述规划方案主要通过大量修建公租房的方式来实施，这是20世纪70年代西方城市规划转型的一大特点。在欧洲，政府出资兴建的公租房被称之为“社会出租住宅”(Social Rented Housing)、美国称之为经济适用房(Affordable Housing)、日本称之为“公营住宅”。在公租房的分配上，政府对不同肤色、收入的群体进行刻意的穿插，防止出现居住隔离。

　　推荐阅读：《广西城镇建设》前身为《广西土木建筑》，创刊于1974年。2002年，为了配合推进城镇化工作，扩大宣传面和内容含量，更好的为经济社会发展服务，经国家新闻出版总署和科技部批准，改为现名，为国内外公开发行的综合性科技期刊。

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