我国政府渔业管理职能转变的探讨

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摘要：摘要：渔业行政主管部门在渔业水域污染、影响渔业资源的涉水工程和生产许可审批等事项上，应有实际的管辖权，特别是在规划、许可等事先管理环节上，渔业行政主管部门的意见应与其他部门的意见具有同等的法律效力。 关键词：渔业管理,职能转变 为加强和改善渔

　　摘要：渔业行政主管部门在渔业水域污染、影响渔业资源的涉水工程和生产许可审批等事项上，应有实际的管辖权，特别是在规划、许可等事先管理环节上，渔业行政主管部门的意见应与其他部门的意见具有同等的法律效力。

　　关键词：渔业管理,职能转变

　　为加强和改善渔业管理，近些年来各级政府积极采取措施，渔业管理方式、方法和效果都得到一定的改善。然而，渔业发展中的一些主要问题和矛盾，特别是资源环境约束与渔业经济发展的矛盾，仍未能得到有效解决，渔业管理尚存在诸多制约和困难，政府渔业管理不能适应渔业发展需求的矛盾依然十分突出。其中的关键问题之一，是长期存在的渔业行政管理体制不顺，政府渔业管理职能不能很好地适应渔业管理需求。本文根据我国政府职能转变的宏观要求和渔业发展形势需求，分析我国政府渔业管理职能界定和存在的主要问题，提出政府渔业管理职能转变的对策建议。

　　一、新形势下我国政府渔业管理职能的界定

　　政府职能是国家行政体系在整个国家社会系统中所扮演的角色和发挥的作用，本质上是政府对社会所承担的责任和法定权限?。只有与其所处的客观环境和社会需求相适应，政府职能才能正确、有效地发挥政府在社会系统中的作用。

　　(一)我国政府职能转变的宏观要求

　　在市场经济条件下，政府的主要职能应是弥补“市场失灵”，提供公共产品和进行社会管理。我国已初步建立了市场经济体系，但市场发育还不完善，经济结构性矛盾仍比较突出，需要政府在提供基础性制度条件和经济结构调整方面发挥作用。为此，新时期我国政府的基本职能应是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务瞄1。2008年2月国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》对于如何全面正确履行政府职能，提出要“改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、更加注重公共服务”；指出政府职能转变的方向是实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变口1。

　　(二)当前我国渔业发展形势

　　随着渔业经济的快速发展，我国渔业经营体制和渔业发展的内外部环境均发生了重大变化。1．市场机制在的基础性作用明显增强

　　上世纪90年代中期以后，渔业经营体制发生重大转变，渔业经营自主化和渔业经济形式私有化程度大大提高【41。市场机制在渔业经济发展中的基础性作用日益明显，成为调整渔业发展的主导力量。

　　2．水产品供求关系发生了深刻变化

　　在水产品产量与市场需求稳步增长的同时，水产品质量安全的市场要求不断提高与监督保障水平低的矛盾日渐突出，资源环境的刚性约束与渔业发展之间的矛盾依然尖锐。渔业发展的主要矛盾已由供应不足转变为受市场和资源的双重约束，质量、效益提高与资源环境可持续利用是今后渔业能否持续健康发展的关键。

　　3．渔业发展和渔业管理的国际化程度越来越高

　　我国渔业经济国际化程度不断提高，捕捞、养殖和水产品加工对世界渔业资源和国际市场资源的需求日益扩大；国际管理对我国远洋渔业和水产品国际贸易的影响逐步增强瞪西1，周边海域的渔业管理国际化、复杂化趋向明显盯。81。国际化管理正深刻影响着我国渔业的生产方式、内外贸易和内部管理。

　　4．渔业发展长期存在的主要问题未能得到有效解决，新的问题不断出现近十年来，我国渔业管理已取得重大进步。但渔业发展长期存在的主要问题仍未得到有效解决：过大的捕捞能力和有限的渔业资源之间的矛盾依旧突出，捕捞违法生产和违规作业仍较多存在，渔业安全生产形势仍未得到根本扭转。同时，新问题不断出现：养殖水产品质量安全问题日益突出，渔业水域污染和环境破坏对渔业生产的影响日趋严重，水域滩涂渔业使用权益受侵害的现象不断发生。

　　(三)新形势下我国政府渔业管理职能界定

　　根据我国行政管理体制改革与政府职能转变的宏观要求和渔业经济发展形势变化产生的内在需要，新形势下我国政府渔业管理应具备的主要职能可以概括为：渔业经济调节，渔业法制建设，渔业公共服务和渔业监督管理。

　　1．渔业经济调节

　　渔业是典型的资源环境型产业，涉及公有性的水域、滩涂资源和渔业生物资源，渔业发展的目标要实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一。因此，必须由政府对渔业经济进行调节，而不能完全依靠市场。政府渔业经济调节在内容上主要是产业结构和经济增长方式的调整，特别是在当前渔业发展受资源和市场双重约束的情况下，经济结构调整和增长方式转变成为渔业能否实现可持续发展的关键。此外，还需要调整渔业内部的资源和收入分配以及渔业与其他相关行业的关系，以维护农村渔区社会稳定和发展。

　　2．渔业法制建设

　　在市场经济条件下，对各种经济社会关系真正发挥作用的是法律体系，政府职能的价值取向应是“法治”，为此政府必须提供作为“法治”前提和基础的法律制度。鉴于国家立法和行政职能分离，政府渔业法制建设职能主要是根据渔业管理需求向立法机关提出立法建议，并根据国家基本渔业法律制定渔业行政法规、规章，以及在法律框架下建立和优化渔业管理制度。

　　3．渔业监督管理

　　我国已基本实现了渔业经营自主化，市场机制在渔业经济运行中发挥着主导作用。在此条件下，政府必须加强监督管理，以维护正常的渔业经济运行秩序，保护渔业资源和水域环境等自然基础条件，保障渔业生产安全、水产品质量安全，为实现渔业公共利益、长远利益提供基础保障。

　　4．渔业公共服务

　　一方面，作为渔业基本物质基础的渔业资源和环境具有公有性，其供给必须也只能依靠政府予以保障。特别是在当前我国渔业资源普遍被过度开发利用，渔业水域环境恶化的现实下，更需要由政府主导进行渔业资源养护、生态环境修复等基础保障服务。另一方面，渔民权益保护、渔业安全生产保障、渔业基础设施建设、渔业信息和科技服务等都是政府应承担的责任。此外，从维护国家渔业权益和渔民权益的双重目的出发，在协调有关渔业的国际关系方面，政府应责无旁贷地承担服务责任。

　　二、当前政府渔业管理职能存在的主要问题

　　改革开放以来，我国在渔业发展的认识上，逐步由“重生产，轻管理”向加强管理转变，特别是1986年《中华人民共和国渔业法》颁布实施后，各项渔业管理制度逐步建立并实施。上世纪90年代中期大规模渔业经营体制改革完成后，政府职铝基本实现了由组织、指挥渔业生产向监督管理和渔业服务的转变。但是，从目前我国政府渔业管理职能的运行状况来看，仍存在诸多问题，还不能很好地适应渔业发展的客观需要。

　　(一)渔业法制建设滞后

　　我国渔业法制建设已取得重大进展，对促进渔业可持续发展和维护国家渔业权益发挥了重要作用。但是，当前我国渔业法制仍不能有效地解决渔业发展中存在的各种问题。首先是渔业配套立法不足，特别是2000年《渔业法》修改以后，部分重要内容如捕捞限额制度等，缺乏相应的行政法规或规章予以具体化、制度化，不能形成相应的管理制度，无法支撑现有渔业基本法律贯彻落实。其次，一些重要的渔业管理环节尚缺乏相应的法律制度，如渔业资源配置、渔业统计监督等，从而对渔业管理的实施和效果产生影响。

　　(二)渔业经济宏观调节不足

　　在渔业产量稳步增长的同时，我国渔业产业结构已经发生了重大变化，实现了以养殖为主的产业结构调整，水产养殖产量和捕捞产量比例从1985年的45：55发展为2007年的69：31(根据第二次全国农业普查调整后数据)，同时加快了以外向型渔业为主的结构调整步伐。但目前我国渔业经济仍以规模扩张的粗放型增长方式为主，生产发展与资源环境的矛盾依旧突出，渔业增长方式急需由规模扩张型向质量效益型转变。同时，渔业结构性问题仍然存在：水产品加工依然未能得到突破性发展，2006年全国水产品加工总量占水产品总量的比重为25％，比1995年(16．5％)仅增加了8．5个百分点，水产加工产值占渔业经济总产值的比例由1995年的18．4％下降到2004年的16．5％，2006年有所恢复，也仅为18％；海洋捕捞作业方式未能优化；水产养殖经营方式仍以粗放、分散式小农经济为主，集约化、健康养殖模式仍有待于进一步发展”01。

　　(三)渔业公共服务薄弱

　　随着渔业经营体制改革的深入，各级政府渔业行政管理部门逐步加强了渔业公共服务，并取得一定的进展。但是，政府渔业公共服务与渔业发展需求之间还有不小的差距。例如，水域污染和生态环境破坏对渔业资源损害、对养殖水域滩涂使用权的侵害等问题一直未能得到有效解决，甚至呈现进一步恶化的趋势；有效的水产养殖病害防治等体系尚未真正建立；完整、有效的渔业安全生产服务和监管体系还没有完全形成，安全事故还不能得到有效控制；转产转业渔民就业保障、渔民最低生活保障等方面尚有待进一步加强。

　　【四)渔业监督执法不到位

　　我国渔业监督执法难以奏效的问题长期以来一直存在。捕捞强度增长趋势尽管已得到初步遏制，但仍未得到有效控制，海洋捕捞机动渔船总主机功率和总吨位仍在增长(图l”u)；违反禁渔区规定、“三无渔船”或“三证不齐渔船”作业、使用违禁渔具渔法等非法、违法作业仍屡禁不止；海洋捕捞作业的渔捞日志制度、最小网目尺寸和幼鱼比例限制长期未能得到执行；水产养殖质量安全管理仍缺乏有效的监管手段。另一方面，渔业监督执法中，有法不依、执法不严、甚至违规执法等现象还有一定程度的存在，特别是在基层渔业监督执法中，“依法行政”仍未得到全面落实。

　　根据我国政府渔业管理职能定位和当前职能履行中存在的主要问题，新时期我国应将加强渔业法制建设、改善渔业经济调节职能、提升渔业公共服务、改革渔业监督执法、转化渔业微观管理作为政府渔业管理职能转变的主要任务。为此，需要在以下几个方面采取措施，推进政府渔业管理职能转变。

　　(一)优化渔业管理决策机制

　　管理依赖于可靠的科学决策机制。决策支撑机制不完善，是导致我国政府渔业法制建设和渔业经济宏观调节不足，渔业管理的某些重大事项缺乏长效管理的重要原因之一。突出问题有两个：一是未能建立支撑渔业决策的长期、稳定、有效的决策机制；二是作为管理决策基础支撑的渔业数据统计和调查机制不完善。为此，需要优化渔业决策机制，提高渔业科学决策能力。

　　1．建立多元决策主体结构

　　公共决策覆盖和惠及的是公众和社会的利益，要体现其公共效力，就必须分散决策权，扩大决策主体，构建多元决策主体结构，防止和减少单一决策主体结构下的决策权分配失衡和政府决策的“集中偏好”、“路径依赖””21。目前我国政府有关渔业方面的决策已经非常注重专家的参与，但这种参与尚不具备法定性和强制性，因此决策主体仍比较单一。为此应以多方参与、并逐步引入渔民代表和渔业相关利益方的参与。

　　2．健全渔业科学决策程序

　　同时渔民和渔业相关利益方的参与相对缺乏，制约和协调机制，强化专家的决策主体地位，决策程序是决策过程的命脉。在我国短期内难以建立多元性渔业决策主体的现实情况下，通过科学、规范的决策程序来保障决策结果是优选的有效途径。对专业性、技术性较强的重大渔业管理事项，应通过健全专家论证、技术咨询、决策评估制度，来保障专家的参与；对与渔民群众和相关利益密切相关的重大渔业管理事项，应通过建立健全决策公示、听证、答辩等制度，优化政府与社会各方的利益对话机制、渔民群众根本利益在重大政策中的实现机制，使渔民群众和渔业相关利益主体的建议权和知情权得到保障。

　　3．改善渔业决策科学支撑机制

　　目前我国渔业决策的科学支撑主要依靠由中国水产科学院及海区、流域水产研究所和省级水产研究所形成的科研调查体系，但在作为决策重要支撑的渔业统计数据，主要依靠行政逐级上报制度”31，数据的系统性、完整性和可靠性缺乏有效的保障机制，导致渔业统计数据受到质疑n41，决策的支撑力不足。为此，我国必须改革现行渔业数据统计制度，特别是要改变渔业统计数据的来源途径，并建立统计数据的可靠性监督机制。

　　(二)推进渔民和社会中介参与管理

　　借助政府之外的社会力量，使其承担从政府剥离出来的部分职能，特别是渔业微观管理、技术性管理职能，实现政府与社会分工共管，让政府将有限的资源致力于最关键的管理领域。这是促进政府渔业管理职能转变和提升的重要途径。

　　1．培育渔业组织，增强渔民自我管理能力

　　在目前生产资料私有制、股份制，以个人私营为主的渔业经营体制下，我国传统的渔业单位组织已经基本退化。政府直接面对渔民个体的微观监督管理，容易导致成本趋高、效果趋低，为此需要有一个中间组织来沟通政府与渔民个体之间的联系，并参与渔业管理；渔民个体也需要有新的组织形式来维护自己的合法正当利益。因此，无论是促进渔民参与渔业管理，转化政府微观管理职能，还是增强渔业生产经营者的市场主体地位，都需要培育和发展民间渔业组织。

　　2．推进社会中介参与渔业管理，促进技术性管理的社会化

　　技术性管理往往既具微观性又有技术性，政府包揽必然导致机构膨胀、效率降低和监管缺位。如果将技术性渔业管理事项转移到社会中介机构，既可降低政府行政成本，又可提高技术管理的效果和效率，还有利于促进管理的公平与公正。为此，在渔业船舶检验、渔业水域环境监测、水产苗种质量检验、水产品检验检疫等技术管理事项上，应改革体制，增强社会专业机构的参与；政府则通过对社会专业机构的认证与监督，保障合法性与公平性。

　　(三)改革渔业管理行政体制，理顺职责关系

　　渔业管理行政体制上的弊端是影响政府渔业管理职能正确履行的内在根源。转变政府渔业管理职能必须改革渔业管理行政体制、理顺行政职责关系。1．提高渔业行政执法机构的法律地位，保证执法经费投入渔业行政执法机构地位低、监督执法经费缺乏保障，严重影响渔业行政执法职能正确履行。当前我国渔政监督管理机构绝大部分属于事业单位编制，部分机构执法经费来源属差额拨款和自收自支。根据2002年渔政机构调查，全国2989个渔政监督管理机构(含渔船检验和渔港监督机构)中，事业单位编制的占85％；差额拨款的占14％，自收自支的占28％。差额拨款和自收自支的财政制度使执法经费无法保障，全额拨款的机构事实上也大量存在经费不足的情况。首先应将渔业行政执法机构纳入行政编制，执法人员纳入公务员管理，由政府财政保障经费投入。否则，推进渔业管理依法行政，建设“法治政府、责任政府、服务政府”就无从谈起。此外，要正确履行政府管理职能，还须优化渔业行政执法人员结构和素质，提高渔业行政执法能力和水平；同时还要加强渔业执法队伍内部监督管理，确保渔业行政执法的公正和效能。

　　2．理顺渔业管理权责关系

　　针对现行渔业监督管理体制产生的渔业管理内部失衡、各自为政、地方保护主义、纵向和横向缺乏有机协调、渔业监督执法受行政干预缺乏独立性等问题，根据渔业管理的目标和内部规律，特别是渔业资源的共有性、洄游性对渔业管理协调、一致的要求，结合国家政府行政体制改革的要求和进程，逐步改革渔业监督管理体制。首先要研究调整各级政府渔业行政主管部门之间的渔业管辖权，理顺渔业管理纵向和横向行政关系，确保政令畅通，增强协调一致。在此方面，应做到既要加强大范围内渔业管理制度和措施的统一性、高层渔业管理部门管辖权的权威性，又要充分发挥地方政府渔业管理的积极性和创造性。其次，应合理确定渔业行政主管部门与渔政监督管理机构之间的关系，减少或消除行政干预，提高渔政监督执法的独立性和权威性。

　　(四)加强渔业行政服务

　　我国政府渔业管理部门组织指挥生产的功能逐步退化，市场机制成为调节渔业经济运行的主导力量。但市场并不能解决所有问题，公共服务依靠市场机制供给一般很难满足社会需求，必须以政府为主体向社会提供。因此，在市场经济条件下，政府渔业管理部门在加强行政监督管理的同时，必须加强渔业行政服务，而不是交给市场。这种服务不仅有利于渔业生产活动，也有利于提高政府渔业管理的效果和效率，促进渔民群众自觉遵守渔业法律法规，提高政府的权威和公信力。

　　【五)合理分配政府部门涉及渔业的行政管理职能

　　渔业生产场所(水域滩涂)、产品都往往涉及渔业行政主管部门以外的其他政府职能部门。目前我国有关渔业的政府职能划分存在一定的交叉、矛盾和冲突，在行政趋利影响下，必然导致人们常说的“有利争着管，无利都不管”的现象。为此，针对职能分工上的不合理问题，必须重新审视并合理分配涉及渔业的行政管理职能，理顺渔业行政主管部门与政府其他职能部门在渔业管理上的关系，既要避免重复交叉，又要避免职能虚设。

　　参考文献：

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　　【2】周绍朋，吴山．准确界定与全面履行政府职能【J】．成都行政学院学报，2005，13(1)：3—7．

　　【3】中华人民共和国国务院公报【R】．2008，(11)：4—7．

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