浅谈乡镇条块管理中存在的问题与对策

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摘要：条与块是一个矛盾的统一体。随着社会主义市场经济的逐步完善，乡镇条块管理格局也在不断地调整。特别进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。

　　“条”与“块”是一个矛盾的统一体。随着社会主义市场经济的逐步完善，乡镇条块管理格局也在不断地调整。特别进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。省、市、县主管部门也跟着仿效，一些“有权、有钱”的部门纷纷上挂，进行垂直管理。这样，在乡镇就出现了众多的条条管理部门。条条管理的加强，特别是执法监督部门的垂直管理，有利于保持政令统一、畅通和行政过程的高效快捷；有利于相对独立地开展工作、规范执法管理、严格查处违法案件，防止和纠正地方保护主义，营造公正、公平竞争的发展环境；同时，也有利于加强部门业务管理。

　　但在加强垂直管理过程中也暴露出一些不可忽视的问题：

　　1、乡镇政府履行自身职责难度加大。2004年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：乡镇政府具有执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作等七项职权。从法律层面上看，《组织法》相关条文对乡镇职能作了比较全面阐述，界定乡镇政府职权，乡镇政府是一级职权与职能健全的政府。在管理层面上，乡镇政府是我国行政管理体制中的一层，也应是职能比较健全的一级地方政府。然而，现在的乡镇政府职能严重缺失，它扮演的仅仅是一个派出机构的角色。乡镇政府无权管理工商、税务、国土、林业、公安等部门，要开展工作，只能靠协调。如果乡镇政府领导威望高，个人有魄力，平时与垂管部门负责人相处融洽，土地项目报批、城镇市场整治等工作开展较为有力；反之，垂管部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮。同时，由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利力益化，利益政策化，为自身目标的实现而影响乡镇政府的整体规划，影响地方经济健康发展。

　　2、乡镇政府只有“有限权力”却要承担“无限责任”。在现行乡镇运行机制中，各部门纷纷上挂，收归条条垂直管理，权力上收了，但所承担的责任却没上收或没完全上收。即使实行条块结合，但实际上是权力在“条”，责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏完成这些工作任务相适应的权力,造成了乡镇政府责任与权利失衡。如国税所（分局）、地税所（分局）实行垂直管理后，乡镇政府没有税收执法权，不具有收税的职能，但每年年初上级政府都要给乡镇政府下达国税、地税任务，为了迫使乡镇政府完成税收任务，乡镇长都要与上级主要负责人签订责任状，如果完不成就要挨板子。于是为了完成任务，一些乡镇就成立了协税小组，听令于税务部门调遣，一些正科级乡镇长成天围着股级国、地税所长（分局长）转。又如我镇林业站由区林业局垂直管理，只有四五个人，每年收取育林基金等费用达几十多万元，乡镇政府得不到分文，却要承担森林防火、植树造林等任务。

　　3、同一消费水平，同工不同酬。由于条条部门大多是“有钱、有权”部门，干部的经济待遇远远多于乡镇政府块块管理部门。同时，条条部门之间干部的经济待遇也存在不均衡。这种条与块之间、条与条之间的干部收入差距拉大，不利于调动干部积极性，也不利于社会稳定。

　　4、条与块、条与条之间各自为政，有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下。我在长期乡村工作中发现，由于条与块、条与条之间各自为政，造成一些社会领域无人管理，出现了管理空白区。如农村小卖店、农资代销点以及食品加工小作坊，无照经营，假冒伪劣商品、质量不过关的商品以及农民自行加工的卫生不合格食品，随处可见。特别是一些经营户受利益的驱动，故意以低价进过期食品到农村出售。这不仅坑害了群众的利益，还影响了农民的身体健康。这一些确实应该从严管理，却条条、块块各部门视而不见；有的社会领域，条块各个部门争着管、抢着管，出现了多头管理。如我镇停车场一建成，派出所、工商所、城管大队纷纷向停车车主收取停车管理费，并互相抬高收费标准，出现了混乱局面，最后镇政府牵头，多次召开协调会才解决；同时，条与条、条与块部门之间存在管理脱节。如卫生部门对某家小饭店吊镇了卫生许可证，这家小饭店仍然执证经营，按时纳税。甚至一些企业到国税局办了税务登记，依法纳税多时，地税部门还一无所知。同时，派出所、国土资源管理所、房管所、林业站、司法所等条条部门，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职权，难以发挥应有的行政效能，实现各种资源的有效整合和优化配置。

　　5、部分条条部门利用特权搞创收。有的条条部门特权严重，不顾法律法规搞创收，增加职工福利待遇。它们对各种能明收的就最大限度地收，不能明收的就变着花样暗收。一些案件依法在执法尺度和处罚程度上有一定的幅度。一些条条部门就利用这一点，以办案经费不足为由，向有关单位和个人拉赞助，或一些单位和个人为了处罚轻一点、少缴一点，主动向这些条条部门提供赞助。同时，一些条条部门以帮助乡镇完成任务为由，（实际上完成这些任务是它们份内的事，）要求乡镇政府每年给一定的经济补助。如我镇每年要支付国税、地税、土地等部门补助经费十几万元。

　　6、机构小而全，造成国有资源浪费。现在的条条部门均是按乡镇行政区划组建和运行的。在机构设置上强调上下对口，数量众多，机构小而全，且纷纷建造办公大楼或办公场所，一个比一个气派，装璜的一个比一个高档。个个添置电脑等办公设备，条件好的还配置了小轿车。地税、派出所等办起了食堂，吃上了小伙。这些重复建设，造成国有资源极度浪费。

　　7、条条垂直管理部门权力监督机制不够完善，对干部管理带来不利影响。条条部门垂直管理后，权力得到加强，照理对条条部门的权力监督也应同步强化。但是不少严重违法违纪案件都发生在权力很大的条条部门。一是垂直管理部门由原来的业务管理权扩大到管人、管钱、管物，担子重了，压力大了，但缺乏相应的管理经验和全面有效的监督考核制度。存在重业务指导轻干部队伍思想教育、重执法轻协调、只对上负责不对地方经济负责等倾向，甚至被共同的利益关系所冲淡，出现了上级对下级“捂着”、下级对上级“捧着”的现象。系统内自下而上和自上而下的监督与变得更加弱化，给权力腐败留下了空隙。二是“管得着，看不见”，即条条鞭长莫及管不好。条条部门由上一级业务主管部门领导，但机构设置在乡镇，其服务对象也在乡镇，承担对干部的监督权的上级条条平时对下面条条部门干部党风廉政建设情况就很难监督，即使下来，往往也是“走马观花”。三是“看得见，管不着”，即块块无职无权管不了。由于条条部门不列入乡镇政府管理，或名义上实行“条块结合，双重领导，以块为主”，但大多数部门“人、财、物”这些重要的权限仍撑握在上级条条手中，尽管乡镇政府及监督部门对本行政区域内的条条部门看得见，但很难实施有效监督约束。甚至有的条条部门以垂直管理为由，拒绝乡镇党委政府组织的考评，逃避乡镇人大、政府、舆论和社会监督。

　　如何理顺条块关系，划分乡镇政府的管理权限，笔者提出以下几点建议：

　　一、根据责权一致、人权与事权一致的原则，合理调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，增强乡镇功能。以乡镇机构改革为契机，进一步规范、完善条块管理的新办法。涉农性和文化性的机构，由乡镇政府直接管理；专业性较强的机构，由乡镇和县主管部门双重领导，以乡镇管理为主，业务上接受上级主管部门的指导，有关执法监管部门和跨区域性的机构，由县主管部门和乡镇双重领导，以县主管部门管理为主，但在干部考核、职级晋升、人事调整等方面应征求辖区乡镇党委的意见。加强乡镇综合执法体系建设，对涉及土地、林业、司法等方面应授权或委托乡镇政府，培训专（兼）职人员，更好地开展工作。要牢固树立面向农村、面向基层的思想，真心实意为农村服务，为农民服务，为乡镇创造良好的工作环境。

　　二、条块结合，加强协作、优势互补、多方共赢。象加强市场监管、打击假冒伪劣等市场经济中产生的问题，最终还是要靠政府条块各部门综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来加以解决。乡镇政府要积极协调好“条与条、条与块”的关系，探索和推进“条块结合，条条联手”的工作机制，使新的机构体制内部，各有专责，职有专司，界限分明，互相衔接，彼此配套。使条块之间结构合理、功能互惠、健康发展，尽力避免职能交叉、职能失调和“管理真空”等现象的发生。一是建立联席会议制度，二是确立双向告知制度，三是落实案件移送制度。四是在乡镇建一个行政服务中心，各条块部门设有窗口，为民提供一站式服务。如从2002年5月，水东建起“365行政服务大厅”，计划生育办、民政办、财政所、土地所、工商所、派出所等条块部门设有办事窗口，可以实现计生、民政、身份证等多项业务的受理、登记、打印等功能。群众不需要知道要办理的业务属于什么事项，只要在行政服务中心办事窗口告诉工作人员需要办什么事情就行了。或建一幢行政综合办公大楼，将条块各部门联合办公，以解决条块分割等体制性因素带来的重复建设，资源浪费。这样，一是提高了工作效率，二是促进了部门齐抓共管，优势互补、多方共赢，三是降低了业务系统的建设和实施成本，减轻了基层的压力。

　　三、　“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权。乡镇机构改革要按照精干、统一、高效原则，进一步下放权力，把驻乡机构改组为由乡镇党政部门统一管理的乡镇职能部门，并可实行双重领导的体制。在健全乡镇政府体制的同时，加强县乡两级政府的行政联系。对区（县）垂直管理的林业、国土等部门，在充分兼顾区（县）与乡镇利益的基础上，将规划审批权、建设用地审批权等权利下放乡镇，减少办事环节，减少一些不必要的人为障碍，以利于乡镇发挥自己的政府职能，更好为群众服务。建设、国土等条条部门权利下放后，要加强对乡镇行使审批等权利的监督，加强业务指导。直接为农业和农村经济服务的其他机构的人、财、物，均下放给乡镇管理。逐步建立起适应为乡镇主体经济、农村产业化、小城镇建设和农民致富奔小康服务的新型的事业机构运行体系。理顺了县乡关系，使乡镇功能得到完善，有利于乡镇行使领导和管理权能。对工商、税务等省级以上垂直管理部门，由于其专业性较强，其管理方式可采取财、物两权由条条管，人事权条块共管。只有进一步革除条块管理在行政体制上的弊端，才能增强乡镇政府推动各项社会事业建设的能力，调动乡镇政府的积极性和主动性，真正解决乡镇政府“看得见、管不着”的问题。

　　四、权力在“条”，责任也由“条”承担。条条部门垂直管理后，将原乡镇政府承担的工商、税务、土地、司法等条条部门管理的职能一律剥离，当条条部门管理的职能剥离后，就不再与乡镇政府并立而具有组织上、业务上和人员及活动边界上的同构性，乡镇政府与这些机构在组织、人事、财务及业务各方面是相对独立的，不存在上下从属关系。除其负责人任免应征求乡镇意见外，有关的工作机构，一律划归县级有关职能部门管理和设置，乡镇范围内的有关业务，由这些机构按照对上级主管部门负责的原则自行组织开展。有关涉农事项，如民事纠纷调解、信访等，促使、引导农民向有关职能部门反映，走行政执法、司法调处路子。将经营性、技术性和事业性的机构从乡镇政府和行政权力中分离出来，推向市场、实行社会化管理的机构，有的改制成独立的企业经济组织和事业单位，有的则转变成为社会中介组织，如畜牧兽医站、农机站、农技站等"条条管理"的事业单位，在清产核资之后，实行公司化运作，保证国有、集体资产的保值增值。

　　五、应转变思路，打破行政区划的界限，按照精简、统一、效能的原则，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量、公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力、税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按专业管理的需要设立相应的机构。尤其是在当前在机构精简和重建的过程中，应不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。

　　六、加强乡镇人大评议、新闻监督及社会监督，对条条部门民主评议监督情况如实反馈给条条主管部门。对综合表现不佳，支持配合乡镇工作不力，基层和群众反映集中，负面影响较大的垂直管理部门，乡镇政府有权要求对其领导班子进行调整。同时上级主管部门要加强制度建设，完善行政执法责任制，推进政务公开，服务承诺，简化办事程序，严格办事时限，防止越权行政和失职行为，消除不正之风，推动行政管理制度化、规范化、科学化。上级纪委要加强源头治理工作，对查处垂直管理部门中的违纪违法案件，及时进行解剖，深入分析原因，通过组织召开会议或上门走访等形式，在各垂直管理部门中进行通报，对案件的通报，重在分析涉案人员违法违纪的原因，并引以为戒。

　　总之，乡镇条块关系的实质上是利益关系问题，要克服过去条块关系调整中常出现“一放就乱、一统就死”的两难境地，必须从健全法规制度，转变政府职能，强化监督机制等方面多管齐下，辩证施治，逐步摸索出一套符合各地实情的行政管理体制。

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