城市化进程中农地制度与地方政府激励

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摘要：摘 要： 城市化进程中的农用土地非农化问题，是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。由于财政分权和税制改革，市场经济条件下地方政府与中央政府在土地利用上的效用函数发生偏离。同时土地产权不清晰和管理制度上的缺陷，地方政府受现实地方利益

　　摘 要： 城市化进程中的农用土地非农化问题，是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的重大问题。由于财政分权和税制改革，市场经济条件下地方政府与中央政府在土地利用上的效用函数发生偏离。同时土地产权不清晰和管理制度上的缺陷，地方政府受现实地方利益最大化的驱动，追求土地出让收入最大化而滥占耕地，导致地方政府目标激励的偏差。本文在建立模型的基础上，分析了地方政府在农地非农化的进程中的激励和相应制度?安排。
　　关键词：土地产权制度;地方政府;农地非农化;城市化

　　改革开放后，中国的农地非农化的波动性与经济增长周期基本一致，农地非农化为国民经济的全面发展提供了土地保障，工业化、城市化必然引起土地从农业部门向非农业部门转移。20世纪90年代中后期以来，随着城市化过程的加速和城市土地市场化进程的进展，土地农转非的进程加快，加上财政体制改革导致的地方预算内收入与支出的落差逐渐增大，地方政府通过征收农用土地并转为非农地以扩大预算外财源的行为有增无减。特别是地方政府为在区域竞争中突出政绩而扩大城市建设规模、加强基础设施建设和发展各类开发区的需要，往往通过低于市场价格征用农地，然后以市场价格转手，获得巨大的级差地租。由于中国在土地制度改革方面的滞后，经济的高速扩张也造成相关利益方的矛盾加剧，产生一系列急待解决的问题：社会稳定问题、粮食安全问题、土地利用率低下和生态环境恶化等等。国家和地方政府在土地利用上的 “委托—代理”关系，必然会由于信息的不对称和目标激励的偏差引起管理制度的低效行使。［1］最终导致土地市场配置的失灵，影响到中国农村社会的政治稳定、土地资源的保护和农业生产的可持续发展等问题。

　　一、 问题的提出
　　为解决工业化和城市化占用农地，现实土地市场的“混合”模式是这样的［2］：政府凭借对农地转用的行政垄断权获取城市建设用地，然后将部分国有土地批租给城市二级土地市场、部分留在政府手中划拨。这种行政配置和市场配置的特别混合，极大激励了地方政府竞相成为经营城市土地的“牟利”组织。中央财政性分权和行政性分权改革使地方政府的效用函数与中央政府的效用函数取向发生了偏离。［3］分权性改革使地方政府和中央政府成为具有相对独立的利益集团，地方政府市场化改革进程有了越来越多的利益要求。在利益机制的驱动下，地方政府不再满足现有的可以支配的财政资源，而土地资产盘活和市场化配置可以为地方政府城市化建设提供大量资金，而且地方政府理所当然就成为国有土地产权代表，行使国有土地产权代表职能谋取“租金”，这部分租金收入为缓解城市建设资金紧张起到很重要的作用，而城市建设又能为地方政府获得相当大的政绩。
　　据统计，实行土地有偿使用以来，地方政府收取的土地出让金达到了2 400亿元，大部分作为地方预算外资金，一些地方政府出让金收益相当于地方财政收入的30%。［4］我国在1994年进行了分税制改革，地方政府为了保证财政收入自然就会努力寻找可以使地方税源不被分享、能够留在地方的税源。于是就找到了城市化，城市化带来的税收增加，缓解了地方政府的财政紧张。城市化所带来的税收表现为房地产税、营业税、建筑税和耕地占用税，合计约占地方政府税收的60%。［5］

　　二、基本“分权”契约模型
　　中央政府和地方政府在土地管理和利用上形成委托-代理关系。在财政分权和行政分权的背景下，我们可以把这种委托—代理关系看作一个“分权”的契约。假设中央政府与地方政府分权时签订一个契约，但是面对改革的渐进性特点及土地市场制度创新的阶段性，存在着很多的可能事件，事前是不可能预期完全的，而事后政府可以观察可能事件，但仍是不能证实的。
　　我们将地方政府的行为划分为通过农地非农化进而提高本区域的经济运行质量的行为 ，比如通过推进农地非农化获得的土地出让收益，增加预算外收入缓解城市建设资金；通过资本——土地的替代增加招商引资力度，以提高本区域的经济竞争力等。契约内减少成本的行为 ，比如借助行政权力和土地征用权的滥用，强行降低征地费用，没有将农地利用中的生态环境、食物安全等非市场价值纳入土地利用决策框架之中而导致农地非农化配置效率降低等。这种减少成本的行为在一定范围内可以更多的给地方政府带来正的收益u(e)，同时造成了负的社会外部性n(e)，而地方政府推动农地非农化所带来的收益b(i)对中央政府和地方政府都是有益的。在这里需要指出的是u(e),n(e)和b(i)都是所采取行为的效用（或指损失）的增量。它们以及行为i和e对于中央政府（C ）和地方政府（ L）来说都是可以观察，但是不能证实的，因此不能契约化。［6］
　　（一）基于模型的地方政府的收益函数
　　在计划经济体制下，由于地方政府与中央政府利益的高度一致，国有土地的产权主体在法律与事实是一致的。因此中央政府和地方政府的效用函数基本一致，农地非农化的外部性n(e)被内生化；另外，地方政府付出了行为的代价i和e。地方政府本能地受到自己的利益θl的激励来提高i。
　　地方政府收益函数：
　　中央政府从地方政府农地非农化的行动中获得效用，但是地方政府一般不会承担中央政府政策目标失败的后果。中央政府不能进行直接监督（由于不具有信息优势），只能选择契约的内容和适当的制度安排，然后通过地方政府的行为来获得收益。由于地方政府拥有本区域土地的实际控制权，地方政府可以分享农地非农化带来的大部分收益，而不必对农地过度非农化导致的负的社会外部性（生态环境恶化、粮食安全问题）负责；另一方面，法人-代理理论表明［7］，当所有权与控制权分离时，代理人总是寻求在满足一定所有权益的条件下实现自我收益的最大化，而这一最大化往往与所有权益的最大化并不一致。由于代理人的经济理性，加之契约的“模糊性”，在政绩诱使和经济激励前提下，地方政府往往采取一定的减少成本而获得正的效用u(e)。
　　（二）对模型的进一步讨论
　　当经济产值和经济增长速度成为对地方政府考核的主要内容时，地方政府更是不能有效地承担起保护资源环境的责任，而常常以牺牲农地资源为代价来换取任期内经济总量的扩张，以实现地方政府任期内财政收入和经济总量的最大化。地方政府放弃了对社会外部性n(e)的关注，导致n(e)较大。中央政府在农地非农化中失去了大量的生态环境价值和社会价值，而其所获得出让收入的贡献又很少，因此中央政府土地利用决策时更倾向于农地保护［1］。中央政府作为国有土地的所有者，必须将自己对b(i)的评价θc施加于地方政府。
　　这样在现实中形成一种比较糟糕的“混合”模式，即行政配置和市场配置的同时存在的土地市场模式。这种“混合”模式的形成原因在前文已有详细的论述。由于土地产权关系在国家、地方与农民集体之间没有得到清晰的界定，以及土地管理制度本身的缺陷，导致了事实上的“中央政府失权、农民集体无权和地方政府擅权”，造成土地市场混乱，土地价格扭曲。

　　三、政策建议
　　城市化是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。政府不能以为掌握了城市（镇）发展的“客观规律”，就能通过“规划”城市（镇）化来促进经济增长。在“行政规划和权力租金驱动”下，城镇化改革可能是危险的。［8］中央政府和地方政府的效用函数发生偏离的现象，实际是一种制度非均衡的表现。当非均衡发生时，存在经济赢利的机会条件下，地方政府正经历着巨大的诱致性制度变迁过程，而这场变迁是以损害全局的利益为代价的。中央政府要将农地非农化控制在一个合理的范围，一个更为现实的做法是设计一套制度，满足参与约束和激励相容约束。
　　首先，建立合理安排土地产权制度。如果制度不能适当地反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为的扭曲。产权不但提供了影响经济绩效的行为的激励，而且决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。正视中央政府和地方政府产权关系问题的存在，探索建立中央和地方在土地管理和收益分配上的委托—代理关系或土地权益分级占有和管理的可能性。在市场经济条件下应该保障权利之间的平等交换，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转。
　　其次，改革和完善土地征用制度，明确界定土地征用权和征用范围，把征地范围严格界定在公益性用地之内，控制征地规模；同时加大农地使用制度改革的力度，更多地引入招标和拍卖等土地出让方式使农地非农化完全遵循市场的供求变化。现行管制耕地转让权的基本办法就是行政审批，但是行政审批绝不能做到灵敏反映耕地转用的真实收益和机会成本。正是由于对土地转让权的不当管制，市场价格机能因此被排除在城市土地资源的配置之外。
　　最后，大幅度提高农地征用的补偿标准，在土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应根据其最高层次和最佳用途进行估价，尽可能接近真实的土地价值，更多地引入竞争机制和谈判机制。建立土地征用程序的公众参议机制，把农民纳入到征地过程中，保护农民合法的土地权益。使农民得到应有的补偿，减少各级政府从土地出让金中分得更多利益的空间。另外，政府可以在农地转非农地的过程中，根据转为非农土地的交易价格与其农业利用价值（之贴现）的差额（即增加值部分）抽取一定比例的增值税，作为提供福利的财政基础。

　　参考文献：
　　［1］曲福天，冯淑怡，褚培新，等．制度安排、价格机制与农地非农化研究［J］．经济学（季刊），2004（1）：236-247．
　　［2］ 石晓平，曲福天．土地资源配置方式与公共政策转变［J］．中国土地科学，2003（6）：18-20．
　　［3］ 曲福天．城市国有土地市场化配置的制度非均衡解释［J］．管理世界，2002（6）：46-49．
　　［4］ 钱忠好．耕地保护的行动逻辑与其经济分析［J］．扬州大学学报：人文社会科学版，2000（1）：46-47．
　　［5］ 刘守英．政府垄断土地一级市场真的一本万利吗？［J］．中国改革，2005（7）：22-24.
　　［6］ 侯振刚，蒋承．医院所有制的经济分析［J］．经济学，2004（10）：153-154．
　　［7］ 杜亚平，潘家华．土地寻租的“法人—代理”问题［M］//中国土地问题研究．北京：中国科学技术出版社，1998：342-344．
　　［8］ 周其仁.城市化、农地转让权和征地制度改革［J］．CCER政策性研究简报,2004（4）：420，

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