易地扶贫搬迁社区治理困境与对策建议

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摘要：【摘要】易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的运动式搬迁，但搬迁后采取的却是管理模式常规化、管理机构常规化、管理经费常规化、管理内容常规化的常规化治理，这使得社区的归口管理与属地管理有冲突，职能设置与人员配备不相符

　　【摘要】易地扶贫搬迁的人数多、规模大、时间短、任务紧、涉面广，是典型的“运动式搬迁”，但搬迁后采取的却是管理模式常规化、管理机构常规化、管理经费常规化、管理内容常规化的“常规化治理”，这使得社区的归口管理与属地管理有冲突，职能设置与人员配备不相符、生存资金与运转资金遇瓶颈、心理需求与融入需要被忽视，进而引发移民生计空间不足、服务空间缺失、心理空间断裂等治理困境。建议采用超常规的资源整合手段，对搬迁户的生计空间、服务空间和心理空间进行再造。具体来说，一是技术路径，利用大数据平台数据庞大、信息对称、追踪及时等优势，重塑搬迁户的生存空间;二是制度路径，通过政府的强力推动、社会的多元支持和志愿者的整合服务，培育搬迁户的造血功能，帮助搬迁户顺利度过适应期，促进搬迁户的社会融入。

　　【关键词】易地扶贫搬迁 常规化治理 大数据 空间再造 超常规整合

　　易地扶贫搬迁是为了解决“一方水土不能养一方人”的深度贫困地区的脱贫问题，是精准扶贫“五个一批”脱贫措施之一，是实现全民小康的重要举措。2015年11月国家发展改革委等五部门联合下发的《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，是新时代易地扶贫搬迁的战略规划与行动纲领，计划到2020年搬迁1000万左右的建档立卡贫困户。截至2020年12月，已完成1200万人的搬迁，其中有960万是建档立卡贫困户。上千万人的迁移，是一场史无前例的复杂浩大工程，关乎生产关系和社会关系的深度变革。正所谓“移民外迁并不是一个简单的人口迁移过程，而是原有生产体系、社会秩序、社会网络被破坏之后的艰难适应过程。”[1]因此，贫困户“搬得出”，只是做好了搬迁的前半篇文章;只有贫困户搬迁后能“稳得住、可致富”，易地扶贫搬迁工作才算有实效。尤其是，如果移民没有在身体、心理、语言、态度和行为上适应搬迁后的生活，那就不算经历了现代化的转变，失败的结局也就不可避免。[2]在此背景下，面对易地扶贫搬迁社区的治理困难，探讨其形成的实际根源，寻找可行的介入路径，具有重要的价值和意义。

　　反思性诠释：文献综述与提出问题

　　在新中国成立后的70多年里，政府组织的大规模移民先后经历了1949～2000年间的工程水库移民和1978～2020年间的扶贫移民两大阶段，后者又可细分为开发式移民、生态移民与易地扶贫搬迁三个小阶段。移民有非自愿移民、准自愿移民与自愿移民之分。工程水库移民是典型的非自愿移民[3]，早期的扶贫移民，尤其是1978～2000年的开发式移民一般被称为自愿移民[4]，但随着规模的扩大和程度的加深，以专门解决贫困问题而著称的易地扶贫搬迁，却是一种需要通过政府动员和政府补偿来被动实现的移民方式，可以视之为准自愿移民。[5]目前，这批移民“搬得出”的问题已经解决，进入“稳得住”“能发展”和“可致富”的“后搬迁时代”，当务之急是构建针对搬迁户的长效减贫机制。[6]然而，纵观我国几十年的搬迁脱贫实践，移民要想长效、稳定脱贫，并不容易，因为就连20世纪80年代“三西”地区(指甘肃河西地区、定西地区和宁夏西海固地区)最早搬迁的移民村，30余年后仍然在攻克脱贫的难题。[7]事实上，从现有的实践和已有的研究来看，我国现在的易地扶贫搬迁工作，确实存在一些问题和偏差，具体体现在：一是搬迁前政策多变，动员成本较高，部分贫困户有抵触情绪，尤其是政策动员中的“挖房”宣讲，让不少移民寒了心。

　　二是搬迁中，受政绩工程、认知水平及环境状况等因素的影响，部分地区将原本多样化的安置方式简化为单一的城镇化安置方式;[9]部分地区拆除旧房操之过急，产生了比较大的矛盾;[10]部分地区变更政策执行標准，使基层政府面临失信、考核和资金筹措的压力，以致应对“失矩”;[11]部分地方对政策执行进行了改写，但改写又存在合法性挑战、执行亏损与层级性困境等问题。[12]三是搬迁后，移民的可持续生计问题、社会融入问题、社区治理问题等方面仍然是短板。[13]这说明，易地扶贫搬迁对搬迁户的影响是深远的，不仅会给第一代人留下印记，更会对其子孙后代产生深远的影响。因此，那种认为研究搬迁移民的短期影响就足够了的想法是错误的。[14]相反，现实中的搬迁移民不仅面临生计保障、稳定就业、社会适应等问题，还面临社会融入、经济分层等问题，这些会直接制约搬迁移民的代际流动。[15]

　　易地扶贫搬迁本是一件利国利民的好事，缘何会出现上述问题?纵观古今中外的移民研究历史，比较典型的解释有社会资本论、社会文化论、多中心治理理论、空间贫困理论等。社会资本论认为，社会网络尤其是社会关系网络被破坏[16]、社会互助网络被拆散[17]是搬迁移民难以融入当地生活的重要原因;社会文化论则强调，作为社会转型核心内容的社会文化转型导致组织和个体的观念与行动、权力的支配方式发生改变，搬迁户的意愿和适应能力是嵌入在特定的文化中的，所以会相应发生改变。[18]多中心治理理论将政府、市场、民众、搬迁户、社会组织、社区等所形成的多元关系作为整体的社区治理生态系统，进而指出搬迁社区存在的困境在于多元主体互动关系和其环境有问题。[19]空间贫困理论则认为，搬迁是为了脱离贫困的生存空间，但搬迁不仅是自然空间的转移，还包括社会空间和生计空间的重构，如果重构不成功，问题自然会显现。[20]可见，学者们侧重从关系重构、文化重塑、利益分配和空间再造的角度来寻找搬迁社区治理困境的成因。然而，仔细思考发现，这些问题的产生都有其现实根源，那就是“运动式搬迁后的常规化治理”。

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