国土空间规划与生态环境优化的关系研究

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摘要：摘要：国土空间规划与生态环境优化的关系日益密切。一方面，生态环境现状情况已成为国土空间规划资源环境承载力评价与三线划定的重要依据;另一方面，科学的国土空间规划是因地制宜引导人地关系良性发展的重要举措，是促进经济社会高质量发展的关键要素，是推

　　摘要：国土空间规划与生态环境优化的关系日益密切。一方面，生态环境现状情况已成为国土空间规划资源环境承载力评价与“三线”划定的重要依据;另一方面，科学的国土空间规划是因地制宜引导人地关系良性发展的重要举措，是促进经济社会高质量发展的关键要素，是推动生态环境不断优化的重要途径和保障。

　　关键词：国土空间规划;生态环境优化;关系

　　2018年3月，十九屆三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。2018年8月，自然资源部“三定”方案内设国土空间生态修复司，主要承担国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸带和海岛修复等工作。2019年5月，中央办公厅印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确科学布局生产空间、生活空间、生态空间，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复。由此可见，生态环境优化、生态修复是国土资源科学管理的重要组成部分，与国土空间规划的关系也日益密切，在此背景下有必要对二者关系进行深入探讨研究，以适应新时代自然资源管理的新要求。

　　1 国土空间规划的发展历程与科学内涵

　　1.1 国土空间规划的发展历程

　　早在20世纪90年代，国务院及地方政府就开始尝试各种“多规合一”方案，探索土地利用总体规划与城市规划的衔接与全域覆盖。2004年，国家发改委在宁波、苏州等6个市县进行了“三规合一”试点工作。2013年，中央首次提出建立空间规划体系。2014年，国家发改委、国土资源部、住建部和环境部四部委联合印发文件组织开展了涉及28个试点城市的“多规合一”工作。2017年，包括海南、宁夏等9个省份在内的《省级空间规划试点方案》印发。2019年中共中央、国务院联合印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确定了国土空间规划的内容框架和技术规范。

　　1.2 国土空间规划的科学内涵

　　国土空间规划是对国土合理开发、综合利用、科学治理进行宏观调控的重要手段，是以国家发展规划为统领、以空间规划为基础、以专项规划和区域规划为支撑的规划体系，是国家空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图，具有边界清晰、定位准确、功能互补的基本特征。

　　国土空间规划体系按规划层级为五级，分别是国家级、省级、市级、县级和乡镇级国土空间规划，其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，其他三级规划侧重实施性;按其规划内容类型上分为三类，分别是总体规划、详细规划和专项规划;其规划运行包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系四类体系。各级各类各区的国土空间规划应该依据区域特色、建设和管理特点，对国土空间规划进行深入的探索。

　　2 国土空间规划与生态环境优化的逻辑关系

　　国土空间规划体系中有着多重的生态保护与环境优化内涵，包括生态安全底线、生态保护红线、生态修复、资源环境承载力等内容。无论是纵向的各级规划工作内容，还是横向的重大专项设计，每个部分都与生态环境优化密切相关。

　　2.1 国土空间规划是生态环境优化的关键举措

　　我国改革开放以来，经济社会取得了快速发展，但与此同时，粗放扩张的增长方式也造成了生态系统退化、环境污染加剧、资源约束趋紧等问题。十八大以来，生态文明被纳入了国家“五位一体”总体布局，强调坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，节约资源和保护环境日渐重要。国土空间规划政策是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。

　　2.2 国土空间规划以资源环境承载力评价为编制基础

　　资源环境承载力评价是规划决策的重要依据，对于做好空间布局、产业规划、结构调整以及建立健全国土空间管制机制等方面均有重要作用。在《省级空间规划试点方案》中，明确指出开展资源环境能力评价与国土空间开发适宜性评价，其目的是为“三区三线”划定奠定基础[1]。《全国国土规划纲要(2016-2030年)》提出：以资源环境承载力为基础，积极推动国土集聚开发与分类保护相适应，优化国土空间开发格局[2]。工作中要牢固树立底线思维，设定并严守环境质量底线，将各种开发建设活动限制在资源环境承载力范围内。

　　2.3 国土空间规划是调节经济发展与生态环境良性互动的重要手段

　　国土是生态文明建设的空间载体，国土空间规划是环境优化的政策载体。扎实有序推进国土空间规划编制工作，明确资源环境承载压力的大小，识别区域发展的“限制性因子”[3]，对未来区域的环境承载状况做出监测和预警，可以很大程度上促进资源管理与环境优化[4]。国土资源的综合调查与环境承载力的综合评价与分区，除服务于国土空间规划工作外，还可以提供资源环境数据基础，为社会经济可持续发展起到导向作用。此外，通过开展国土空间规划体系下的国土综合整治与生态修复专项，践行“绿水青山”就是“金山银山”理念，也为区域环境治理提供了明确指引，必将对区域产业经济的调整产生积极的促进作用，有利于实现经济发展与生态环境优化的良性互动。

　　2.4 国土空间规划以生态环境优化为核心任务

　　国土空间规划确定2035年的目标是基本形成生产空间集约高效、生活空间适度宜居、生态空间山清水秀的国土空间格局，形成生态空间山清水秀的国土空间格局是国土空间规划的核心任务之一。国土空间规划一方面是对国土空间中的生态环境空间实现强有力的保护，另一方面是对城镇建设空间实施高效合理的安排，这两方面构成了国土空间规划的两大重要任务。因此，国土空间规划的编制与实施过程的核心即是生态环境不断优化的过程。

　　3 总结

　　3.1 准确的资源环境承载力评价为生态环境优化奠定基础

　　国土空间规划具有复杂性、区域性、前瞻性、持续性和战略性等基本特征，资源环境承载力是动态的。对资源环境进行准确的评价，要应用统一的测绘基准和测绘系统，选用先进的信息化手段构建统一的基础信息平台，利用丰富而准确的资源环境基础数据以及客观可操作的评价结果，统筹协调区域内关键性资源环境制约因素，综合衡量环境容量、资源潜力、生态适宜性等条件，探索构建能反映资源环境问题本质的综合评价指标体系，明确各区域的功能定位和规划方向，从空间上明确指出规划范围内未来生态修复的重点区域[6-7]，从而更好地为生态环境优化奠定坚实的基础。

　　3.2 可持续的国土空间规划战略为生态环境优化提供方向指导

　　国土空间规划的终极目的是保障资源环境对社会经济发展的供给。展开国土空间规划与生态环境优化的持续性战略研究，针对两者在持续性发展过程中出现的问题进行充分调研评估，有助于为生态环境优化提供明確的方向指导。因此，一方面，要将国土空间开发活动控制在资源环境良性发展的承载范围内，另一方面，要通过国土空间规划技术展开资源的高效利用与环境整治和生态修复，保护资源更新与环境可持续性乃至增加资源环境的承载能力[5]。

　　3.3 科学的国土空间规划理论为生态环境优化提供技术支撑

　　国土空间规划涵盖空间结构优化、自然资源保护和利用、城市空间形态与风貌管控、历史文化保护等诸多内容。国土空间规划涉及的理论包括区位论、梯度理论、空间结构理念以及RS、GPS、GIS等方面。运用科学的国土空间规划理论指导各级国土空间规划编制和全面实施，对于促进资源的可持续利用、生产生态生活空间的合理布局都具有积极意义，必将对生态环境优化提供更为有效的技术支撑，必将带动和促进相关理论和技术的更新发展，不断深化理论认识、指导实践、推动工作。

　　3.4 不断增强的国土空间规划公众参与为生态环境优化提供了切入点

　　近年来，我国人民群众对于美好生活的追求日益增强，越来越重视生活环境质量。国土空间规划的目标就是提高人居环境质量，而且公众对于生存区域的环境状况理解更真实、更深刻。因此，公众参与国土空间规划一方面有利于规划的广泛接受和顺利实施，另一方面有助于提高国土空间规划的科学性、切实性与可操作性，更有效地解决人民群众遇到的生态环境实际问题，推动生态环境优化。

　　3.5 有效的国土空间规划实施手段为生态环境优化提供制度保障

　　编制与实施国土空间规划是促进资源节约、环境优化和经济社会协调发展的重要手段，科学的规划只有付诸实施才有意义。国土空间规划实施是确保国土空间规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节[8]。在国土空间规划的实施过程中，需要不断进行规划结果的调控和规划实施的反馈，而完善的国土空间规划专项立法、健全的国土空间规划管理体制和运行机制是促进规划有效实施的关键，这一系列规划实施监督管理过程也为生态环境优化提供了制度保障。

　　参考文献

　　[1]中共中央办公厅，国务院办公厅.省级空间规划试点方案[Z].2016.

　　[2]国务院关于印发全国国土规划纲要(2016-2030年)的通知[Z].2017.

　　[3]刘贵利，郭健，江河.国土空间规划体系中的生态环境保护规划研究[J].环境保护，2019，47(10)：33-38.

　　[4]耿海青，陈雷.试论区域空间生态环境评价如何参与国土空间规划[J].环境保护，2019，47(19)：12-15.

　　[5]岳文泽，王田雨.资源环境承载力评价与国土空间规划的逻辑问题[J].中国土地科学，2019，33(3)：1-8.

　　[6]谭纵波，龚子路.任务导向的国土空间规划思考[J].城市规划，2019，43(9)：61-68.

　　[7]林坚，吴宇翔，吴佳雨，等.论空间规划体系的构建-兼析空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系[J].城市规划，2018，42(5)：9-17.

　　[8]苏世亮，吕再扬，王伟，等.国土空间规划实施评估：概念框架与指标体系构建[J].地理信息世界，2019，26(4)：20-23.

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