生态文明建设视域下环境监管转型路径探析

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摘要：摘 要：党和国家高度重视生态文明建设，改革开放以来努力推动生态文明建设创新发展。新形势下推进生态文明建设，需要充分发挥环境监管执法的保障作用。近年来，山东省不断完善环境监管执法的配套制度和体制机制，创新监管执法的方式方法，有关做法对地方政府

　　摘 要：党和国家高度重视生态文明建设，改革开放以来努力推动生态文明建设创新发展。新形势下推进生态文明建设，需要充分发挥环境监管执法的保障作用。近年来，山东省不断完善环境监管执法的配套制度和体制机制，创新监管执法的方式方法，有关做法对地方政府具有借鉴意义。目前，地方环境监管执法工作存在环境保护地方法规不完善、环境监管执法机制不健全等问题。可以采取深化环境监管执法改革，加快推动地方立法进程，加强网格化环境监管执法，推行“互联网+环境监管执法”，完善企业与公众参与机制，推进行政执法与刑事司法衔接，改进考核评估工作机制等措施加快推动环境监管转型。

　　关键词：生态文明;环境监管;监管执法;公众参与;第三方评估

　　《植物生态学报》(月刊)创刊于1955年，是由中国科学院主管、中国科学院植物研究所中国植物学会主办的我国生态学领域创刊最早的专业性学术刊物。主要刊登：植物生态学领域及与本学科有关的创新性原始论文或有新观点的国际植物生态学研究前沿和动态的综述。

　　生态文明是继原始文明、农业文明、工业文明之后新的文明发展阶段，是人与自然、人与社会和谐共生及可持续发展的人类文明形态。生态文明建设关乎人类福祉、关乎民族永续发展。生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。实现中华民族伟大复兴，建设美丽中国，必须加快推进生态文明建设，确保生态环境安全。

　　一、历史回顾：改革开放以来生态文明建设政策和思想的简要梳理

　　改革开放以来，我国生态文明建设政策和思想的演进，大致可以划分为三个阶段。

　　第一阶段(1978-2006年)：生态文明建设思想萌芽起步阶段。在这一时期，党和国家对环境问题、生态建设越来越重视，从保护环境、节约资源、推进可持续发展等方面作出重要部署，明确提出要促进人与自然和谐，为生态文明建设思想的形成奠定了基础。1983年国务院召开的第二次环境保护工作会议把保护环境确立为基本国策。1994年我国制定《中国21世纪议程》，提出实施可持续发展战略。党的十六大提出推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路[1](p.15)。党的十六届三中全会提出树立全面协调可持续的科学发展观。党的十六届五中全会将节约资源确定为基本国策，首次把单位GDP能耗降低作为五年规划发展目标。

　　第二阶段(2007-2011年)：生态文明建设思想完善提升阶段。在这一时期，党和国家对生态建设的认识不断深化，把生态建设提到了文明的高度，明确提出生态文明概念和生态文明建设的阶段性目标，推进生态文明建设逐步上升为国家战略。党的十七大首次提出“生态文明”概念，把建设生态文明作为实现全面建设小康社会的五大目标之一，确立了“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”[2](p.16)的生态文明建设阶段目标。党的十七届五中全会强调，加快建设资源节约型环境友好型社会，提高生态文明水平，大力发展循环经济，增强可持续发展能力。

　　第三阶段(2012年至今)：习近平生态文明思想形成发展阶段。在这一时期，以习近平同志为核心的党中央坚持绿色发展理念，加快推进生态文明顶层设计，从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设作出全面系统部署安排，努力推动生态文明建设理论创新、实践创新和制度创新，形成了系统完整的习近平生态文明思想。

　　党的十八大首次将生态文明建设列为“五位一体”总体布局的组成部分，提出完善和实施最严格的环境保护制度。党的十八届三中全会提出，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”[3](p.54)。党的十八届四中全会提出用严格的法律制度保护生态环境，在环境资源领域推行综合执法。党的十八届五中全会从坚持绿色发展角度强调，要实行最严格的水资源管理制度，坚持最严格的节约用地制度，实行最严格的环境保护制度。

　　此后，党和国家又围绕推进生态文明体制改革打出组合拳，推出“1+6”方案①，推行中央环境保护督察制度，以实际行动践行绿色发展理念。党的十九大确立了到本世纪中叶建成美丽中国的奋斗目标，在肯定生态文明建设成效显著的同时，也强调生态环境保护任重道远，要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚决制止和惩处破坏生态环境行为②。2018年3月的《宪法修正案》首次写入了生态文明，至此，“生态文明”通过具有最高法律效力的宪法上升为国家意志。

　　近年来，习近平就生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。习近平2013年4月在海南考察时指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[4](p.4)。2013年9月7日在回答学生问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。寧要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”[4](p.21) 。2018年5月18日在全国生态环境保护大会上强调：“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”，“当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期”③。

　　2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，标志着党和国家对生态文明建设的认识提升到了一个新的高度。习近平生态文明思想是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，也是新时代推进生态文明建设的根本遵循和行动指南。生态文明建设任务艰巨，顺利跨越生态文明建设的关键期、攻坚期和窗口期，要求我们深刻学习领会习近平生态文明思想，坚持好“六个原则”④，坚决摒弃“先污染、后治理”的老路③，在实践中不断拓展生态环境保护的新思路。

　　当前，生态环境保护中存在的突出问题，与有关政策措施和法律法规执行不到位、环境污染惩处不得力具有很大的关联性。加强环境监管执法是落实环境保护政策和相关法律法规的必然要求，也是持续推进生态文明建设、实现人与自然和谐发展以及经济社会可持续发展的现实路径、基础保障和重要抓手。本文基于山东环境监管执法情况调研，结合地方环境监管执法工作进行探讨，提出了加快推动环境监管转型的对策建议。

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