市域社会风险治理能力现代化的实现路径

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摘要：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》将社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力作为提升国家治理效能的重要内容。作

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力”作为提升国家治理效能的重要内容。作为国家治理现代化的基石，市域社会治理必须重视风险治理能力的构建，这需要我们针对市域社会在风险治理实践中存在的不足，强化风险治理的整体性、精准性和联动性，增强市域社会风险更具韧性。

　　一、对市域社会风险治理的理论认知

　　“市域”包含了城市行政区域的城市社区和城市所辖行政区域的城镇社区和农村社区，这意味着市域社会风险治理既要重视城市社会内部的各类风险，还要关注城市空间之外基层社会治理中存在的矛盾和问题。在推进市域社会治理现代化的语境下构建市域社会风险治理能力，需要我们理解市域社会风险治理的概念，明确内涵。

　　(一)市域社会风险治理的概念

　　关于市域社会风险治理的概念，目前学界并没有明确的定义，我们可以从市域社会治理、风险治理以及二者之间的内在关系来加以理解。

　　所谓市域社会治理，指在设区的市区域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等社会治理主体，运用党建、法律、道德、心理、科技、民规民约等手段，化解社会矛盾、解决社会问题，达到促进社会和谐稳定目的的一种枢纽性基层社会治理[1]。风险治理既是动态过程，也是系统方法，指的是通过确立风险背景、识别风险、评估风险进而采取相应措施削减或回避风险，降低危机发生的可能性或者限制危机的影响，其最大的特点是注重预防，而非在风险转化为危机后采取被动的应急措施。就两者关系而言，市域社会治理在国家治理和社会治理之间起着承上启下的作用，是将风险隐患化解在萌芽、解决在基层的最直接、最有效力的治理层级，是基层社会治理的中心环节。因此，风险治理是市域社会治理极为重要的一个方面，市域社会治理必须重视城乡社会范围内社会风险矛盾的有效解决。

　　综上所述，我们可以将“市域社会风险治理”定义为在市域空间范围内，党委、政府、群体组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民等多元治理主体，以“预防性控制”为行动导向，通过发挥市域层级在政策环境、法制保障、社会参与和资源整合等方面所具备的能力和优势，有效地识别市域社会当中的各类传统风险与新兴风险，降低市域社会的脆弱性，提升市域社会韧性。其直接目标是防范和化解社会的矛盾风险，最终目标是为满足人民美好生活愿望创造和谐稳定的社会环境。

　　(二)市域社会风险治理的特点

　　德国学者乌尔里希认为社会的现代性将人类置身“风险社会”;英国社会学家吉登斯则提出现代制度在某种程度上使整个社会面临的风险呈现一种扩大的趋势。因此，风险治理成为现代国家的一项重要使命。在迈向现代化的进程中，我国的社会风险治理一方面表现出现代社会风险治理的共性，另一方面也具有自身的特色。就市域层面而言，我国的社会风险治理有以下特点。

　　第一，风险治理理念的前瞻性。随着社会的发展转型，社会矛盾进入了高发期，突发事件层出不穷。党的十九届四中全会指出要“提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治安防控的整体性、协同性、精准性”，強调“统筹安全与发展”。习近平同志就防范化解重大风险也提出了“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”[2]。在这样的背景下，市域社会风险治理一方面要立足于国家治理体系现代化的宏大远景，完善风险治理体系;另一方面也要充分发挥基层社会风险治理的兜底作用，把风险治理的关口前移，防止风险事件转变为危机和灾难对社会的长远发展造成伤害。

　　第二，风险治理边界的模糊性。受工业化、城镇化和信息化的影响，城乡之间人口、资本、信息和资源的流动更加频繁，城市与乡村的边缘界限在市域空间一元张力下不断被稀释。城乡一体化的纵深发展使城区与农村之间的风险矛盾也打破时空边界，突破了属地管理的区分。处于市域社会治理主界面的城市不断向处于边缘的乡村释放风险，城市社会受到“回旋镖效应”所带来的风险治理挑战。因此，作为城市社会风险治理与农村社会风险治理的融合体，治理边界的模糊性成为市域社会风险治理的突出特点。市域社会治理实现“善治”，必须树立起系统性的治理思维。

　　第三，风险治理主体的多元性。城市、区县、乡镇和农村的资源要素在市域层面的融合交汇，使得社会风险极易被触发并且复杂多变。不管是政府组织，还是市场组织和社会组织，在风险治理过程中都难免“失灵”。若不能及时控制风险、削减风险、转移风险，风险累积到一定程度就会超出市域社会系统的承受能力，对市域社会造成难以预估的损害。市域社会治理既主张在纵向上打造善治指挥链，也强调在横向上构建共治同心圆。在这样的价值目标下，党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织和公民等多元治理主体能发挥各自的优势，通过打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，建立起完善的市域社会风险防御体系。

　　第四，风险治理对象的复杂性。城市和乡村是市域社会的一体两面，市域风险治理不仅要关注城市系统的风险矛盾，还要承担起基层社会的风险治理任务。复杂性理论认为，城市工业化和现代化水平越高，城市社会系统也会越来越复杂，导致城市不确定性迅速增加和风险不断扩大[3]。城市社会已然是一个超大的复杂系统，而市域社会由于覆盖城乡，内源发性要素和促发性要素叠加耦合，内隐风险和外显风险交织在一起[4]。传统社会风险之外，交叉风险、新生风险、复发风险等非传统风险治理任务也在增加，因此客观来看，市域社会风险治理对象具有复杂性的特点。

　　二、以韧性理论检视我国的市域社会风险治理

　　韧性(Resilience)意为回到原来状态，也有人将之理解为“弹性”，这一词最初源自自然科学领域，后来逐渐被引入社会学的研究系统中。总结实践可以发现，我国传统的风险治理和应急管理模式已无法满足新形势下的风险治理需求，而韧性治理为风险与应急管理提供了新的现实路径新。

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