巩固拓展脱贫攻坚成果的任务与过渡期安排

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摘要：提 要：本文主要从脱贫人口稳定脱贫、长期性低收入人口较快增收和共享繁荣发展视角，理解巩固拓展脱贫攻坚成果的目标任务。巩固脱贫攻坚成果是其基础性任务，防止返贫及新生贫困又是其底线任务，需确立精准扶贫政策的退出转型机制，并建立免于贫困的长效救助

　　提 要：本文主要从脱贫人口稳定脱贫、长期性低收入人口较快增收和共享繁荣发展视角，理解巩固拓展脱贫攻坚成果的目标任务。巩固脱贫攻坚成果是其基础性任务，防止返贫及新生贫困又是其底线任务，需确立精准扶贫政策的退出转型机制，并建立免于贫困的长效救助机制。拓展脱贫攻坚成果是其主体性任务，不仅包括拓展已有扶贫措施以及开展临界贫困人口帮扶，更重要的是要探索反贫困战略转型。本文指出转型目标是建立长期性低收入人口共享繁荣发展战略。据此，本文提出了巩固拓展脱贫攻坚成果过渡期的两阶段安排以及衔接的基本思路。

　　打赢脱贫攻坚战后，中国将实现“三农”工作重心的历史性转移，全面推进乡村振兴，到2035年共同富裕取得实质性进展;与此同时，在“十四五”时期设立衔接过渡期，巩固拓展脱贫攻坚成果并同乡村振兴有效衔接。上述重大中央决策使近年来关于相对贫困和反贫困战略转型的讨论短暂地告一段落。但这并不意味着这个问题的终结，而是为其赋予了新的背景、起点、思路以及目标指向。脱贫攻坚与乡村振兴的衔接从2018年就开始了。2020年后，由于贫困性质以及国家“三农”工作重心的根本性变化，巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴的衔接(以下有时简称“两项衔接”)既是攻坚期内衔接的“升级版”，更是其“转型版”。在攻坚期内，两项衔接重点在于工作体制机制以及政策的衔接，目的是提高治理效率，为乡村振兴积累经验。在中共十九届四中全会提出建立解决相对贫困问题的长效机制后，解决相对贫困被普遍地当作反贫困战略转型的方向，也被视为乡村振兴的一项内容①。通常来说，打赢脱贫攻坚战应当意味着较高的脱贫质量，农村发展整体上进入实施乡村振兴战略和解决相对贫困阶段。随着衔接过渡期的设立，防止返贫被列为重要任务，而反贫困战略仍是一个“未定型”。 5年时间虽然不短，但是在新形势下通过巩固拓展脱贫攻坚成果来过渡到新的反贫困战略仍是一项艰巨的任务。

　　2021年中央一号文件将过渡期任务概括为三个方面：一是巩固拓展脱贫攻坚成果，二是接续推进脱贫地区实现乡村振兴，三是对农村低收入人口实施常态化帮扶。笔者认为，目前人们对于巩固拓展脱贫攻坚成果的目标任务和工作思路的认识都还比较含糊，缺乏长远谋划，回避相对贫困，对低收入人口的界定也不清楚。本文基于中共十九大关于到2035年和2050年的两阶段现代化进程安排、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等基本发展思路，以及贫困性质和治理形势变化规律，尤其是根据到2035年共同富裕要取得明显的实质性进展的发展要求，阐述“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果的目标任务，并据此对五年过渡期提出两阶段时间安排建议，从巩固拓展脱贫攻坚成果角度提出衔接的基本思路。

　　一、以巩固脱贫攻坚成果为基础性任务

　　巩固脱贫成果①是“十四五”过渡期的基础性任务，包括多项具体任务，其中大部分是为了延续脱贫攻坚期内的未竟事业，也需要以此为基础进行拓展并与乡村振兴进行衔接。巩固脱贫成果的底线任务是防止返贫和发生新贫困，在中国建立防止贫困的长效机制。

　　(一)以防止贫困为底线任务

　　2020年，在新冠肺炎疫情的严重冲击下，全党全国咬定青山不放松，采取挂牌督战、加大扶持力度、加强东西协作和消费扶贫等方式，实现到年底所有建档立卡贫困人口、贫困村、贫困县脱贫，边缘性非贫困人口获得了监测、帮扶等预防性措施保障，扎实实现了消除绝对贫困目标，创造了中国减贫奇迹。巩固脱贫成果是在最低意义上对过去工作和成就的延续。对于基层来说，巩固脱贫成果主要包括两类任务：一是确保已脱贫的建档立卡人口消除返贫风险，避免发生较大规模返贫，边缘性人口不再发生较大规模的新贫困;二是延续已有的扶贫措施，包括持续抓好扶贫项目和扶贫资产管理，做好易地扶贫搬迁的后续扶持和治理，继续为建档立卡户提供就业服务等。巩固脱贫成果对于脱贫县的意义在于使其在角色转换和工作重心转换过程中，确保稳定发展和培育内生发展能力。其中，第一项任务可界定为防止贫困，包括返贫或新生贫困，这是基础性和底线性的。其他各项巩固任务兼具延续和提高已有扶贫措施成效，为防止贫困提供资源支撑，与乡村振兴衔接等多重使命。

　　对此需要回答的一个关键问题是，高质量打赢脱贫攻坚战情况下，未来还存在发生较大规模贫困的风险吗?笔者认为，应该辩证地看待这个问题。一方面，从现有的脱贫成效看，建档立卡户已经实现较高收入和充分“两不愁三保障”，整体返贫风险低。根据建档立卡以及脱贫攻坚普查数据，2020年贫困县建档立卡户人均纯收入超过1万元，吃穿不愁，住房安全、饮水安全、基础教育和基本医疗获得全面保障。另一方面，由于天灾人祸、市场风险、扶贫项目不成熟等因素，一定程度上的返贫、新生贫困也将是不可避免的。各方对于防止返贫问题的高度重视，主要是基于底线思维得出的结论。但是从辩证法上，巩固脱贫成果已不再是主体性任务或主要矛盾，更大精力需要转向拓展脱贫成果。但是需要将防止贫困作为巩固脱贫成果的基础性、底线性任务，在保持政策总体稳定的基础上，对脱贫人口、边缘性人口开展动态监测，对零星返贫和新生贫困人口及时开展灵活救助，确保没有人生活在贫困标准之下。

　　(二)确定精准扶贫政策的退出转型机制

　　目前已经确定，过渡期内将保持现有主要帮扶政策总体稳定，并逐项分类优化调整，这将有利于稳定脱贫人口对政策和帮扶工作的预期①。不仅如此，也要形成过渡期后相关政策将要逐步退出或转型的预期。衔接过渡期的跨度为5年，这样可以确保每个扶贫对象从脱贫时起都能公平地享受5年巩固提升政策，延展和制度化了“脱贫不脱政策”的做法。过渡期结束后，原有的精准帮扶政策，尤其是针对建档立卡户和建档立卡村的直接扶持政策，作为排他性的特惠政策，应当予以退出。当然退出不等于完全取消，而是要在两项衔接的框架下重新設计，使其更具普惠性特征。脱贫县在5年过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定，在过渡期后也应当实行贫困县扶持政策的退出，并在区域发展水平和能力评估基础上，转型为新的区域发展政策。

　　(三)建立防止贫困的长效机制

　　巩固脱贫成果，对于既有的扶贫手段和措施来说，既是为了延续和提高已有扶贫投入成效，也是为巩固提升建档立卡人口的脱贫成效提供支撑。前已述及，过渡期后针对建档立卡扶贫对象的精准扶持政策应当退出。但是基于防止贫困的底线目标，在精准扶持政策退出的同时，应当建立防止贫困的长效机制，实现历史性免于绝对贫困的长期目标。所谓防止贫困的长效机制，是指通过一套保障制度和体制机制，既“防”又“止”，为所有国民提供不低于现行贫困标准的最低收入和“两不愁三保障”基本保障。在消除绝对贫困，并且享受了5年过渡期政策的前提下，未来全体国民免于贫困的基础已经相当坚实，可能的贫困将是个别现象。为此，防止贫困的长效机制将是对现行低保制度、保障性扶贫政策以及专项社会救助制度的优化组合，可以考虑发展成为基于农村低保制度的农村防止贫困救助机制(见表1)。可在基层建立自主申报和社会发现相结合，程序、识别和救助标准法定化的贫困救助制度和工作机制。凡是符合条件的居民都有权申请获得相当于现行脱贫标准的收入和基本保障方面的救助，这是针对所有人的普惠性政策。对于产业和就业等经济发展方面的扶持政策，这些居民如果具备条件，将在乡村振兴支持政策框架下参与。

　　二、以拓展脱贫攻坚成果为主体性任务

　　拓展脱贫成果与巩固脱贫成果相比，既以后者为基础，又比后者有更大的空间，是“十四五”时期巩固拓展脱贫攻坚成果的主体性任务。在全面推进乡村振兴的大背景下，拓展脱贫成果的任务可以分成三个方面：首先，延续、维护和完善已有脱贫攻坚措施，并以此为基础做适当延展;其次，酌情扩大针对临界贫困人口的帮扶范围;最后，实施反贫困战略转型。面向共同富裕，中国的反贫困战略应由过去的农村扶贫开发战略向低收入人口加快发展战略进行根本转型。

　　(一)拓展已有扶贫措施

　　对于扶贫措施来说，拓展脱贫成果首先是以巩固脱贫成果为基础，或者说，两者是密不可分的。总的来说就是过去的扶贫措施和手段将在过渡期内继续延续和发展，但是不再只是发挥精准防贫作用，而是要在各自客观规律基础上继续完善和发展，成为推动乡村振兴的先锋力量，并最终融入乡村振兴体系。

　　1.从产业扶贫到乡村产业振兴

　　产业扶贫的前提是发展扶贫产业，并建立带贫或者益贫机制。产业扶贫机制或模式总的来说可以用“四带一自”来概括，即农业园区带动、龙头企业带动、农民合作社带动、新型经营主体带动以及贫困户自主发展生产。据报道，到2020年，全国贫困地区累计建成各类产业基地超过30万个，培育引进各类企业6.76万家，发展农民合作社71.9万家，发展家庭农场超过15万家，每个县都形成了2-3个扶贫主导产业，产业扶贫政策已覆盖98.9%的贫困户，1146.4万建档立卡户独立发展产业①。这些主导产业和经营主体是巩固以及拓展产业扶贫成果的载体和基础。产业扶贫的拓展方向是乡村产业振兴，即以现有扶贫产业为基础，扩大乡村产业发展的规模和深度。由产业扶贫向产业振兴拓展将面临两大挑战。一是市场化挑战。过去很多扶贫产业发展带有行政推动、补贴支撑的成分，不一定符合市场规律以及具备市场自生能力。二是带贫角色挑战，进一步面向市场的产业发展不一定具有很强的带贫能力。因此，乡村产业振兴需要妥善处理政策扶持、市场化和带贫机制之间的关系。要以市场化为前提和根本，政策支持減少对市场主体的干预，增加对基础设施和市场条件的投入;在促进带贫方面以发展合作经济、增强农户能力等方式为主，减少对市场主体经营行为的直接干预。

　　2.从扶贫资产管理到集体资产经营

　　在精准脱贫政策框架下，资产收益扶贫对于增加建档立卡户收入和实现全部脱贫起到了很大的辅助作用。经过数年发展，全国形成了规模庞大的扶贫资产，包括基础设施、公共服务、产业发展以及易地扶贫搬迁类资产等②。目前只能得到一些个别数据，例如河南镇平县建档立卡人口人均扶贫资产达3.7万元③，而广东省则为2.8万元④，还没有关于全国扶贫资产的统计数据。脱贫攻坚普查数据显示，享受过资产收益扶贫政策的建档立卡户达944. 5万户，约占建档立卡户总数的60%。资产收益扶贫在广义上属于发展生产扶贫范畴，是投资收益再分配行为。扶贫资产存在经营管理、收益分配、权益维护等多重风险。如果资产经营管理不善导致亏损以及资产贬值或流失，或收益分配管理不善导致分配不公平，都会使其达不到巩固脱贫成果的作用。因此，拓展扶贫资产管理首先要管理好各类风险，确保扶贫资产不贬值不流失，正常形成收益和合理分配。在此基础上，应实现由扶贫资产管理向集体资产经营的转型。应将集体所有的扶贫资产纳入集体资产的统一经营管理范围。扶贫资产收益在攻坚期优先用于精准脱贫，在过渡期优先用于脆弱性脱贫户收入补充，过渡期结束后成为防止贫困的收入补充渠道之一。此外的更多收益应如同其他集体资产一样，在村集体层面统一分配，用于发展集体经济和公益事业。

　　3.完善和加强对农村劳动力转移就业的支持和服务

　　从收入贡献来看，工资性收入已经成为建档立卡户及贫困地区农村居民最主要收入来源。据统计，建档立卡户人均可支配收入中工资性收入已达2/3①;建档立卡以来，享受过就业帮扶政策的建档立卡户占全部建档立卡户的93.8%②。其中扶贫车间吸纳就业40多万人，创业致富带头人带动400余万贫困人口增收，各类公益性岗位安置近500万贫困人口③。这些都属于就地就近就业，对贫困家庭有很强的针对性，政策落实容易，增收效应明显。就业支持和服务上的巩固与拓展有较大不同：巩固主要是坚持现有的帮扶措施，包括帮助外出和创造岗位等;拓展主要在于利用和加强已经建立起的就业支持渠道、工作机制以及管理信息系统，将服务对象扩大到更多农户，由此实现全社会就业效率的提高。

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