构建公共安全体系的国际经验及反思

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摘要：[摘 要] 新冠肺炎疫情使得全球几乎所有国家受到波及，对世界公共安全造成了极大威胁。基于对疫情迅速传播的管控，美国、英国、法国、日本等传统发达国家，以及俄罗斯、以色列、韩国等新兴国家虽已探索建立国家公共安全应对体系，在全链条式应对机制、预警和

　　[摘 要] 新冠肺炎疫情使得全球几乎所有国家受到波及，对世界公共安全造成了极大威胁。基于对疫情迅速传播的管控，美国、英国、法国、日本等传统发达国家，以及俄罗斯、以色列、韩国等新兴国家虽已探索建立国家公共安全应对体系，在全链条式应对机制、预警和评估体系、法制构建、计算机模拟系统、管理协调机制等方面有较为丰富的理论和实践经验，但也存在政府统筹能力有限、过度依赖模拟技术、公共安全培训普及化不够、应对机制存在严重的种族歧视等问题。中国从维护国家公共安全和构建人类命运共同体的视角，可以在法律体系的优化、危机预警和评估体系的建设、科学探索对实践应用的指导、国内危机管理体系的国际合作等层面借鉴国际经验，并结合本土实践进行科学的探索与创新。

　　[关键词] 国家安全理论;国家安全体系;预警机制;新冠肺炎疫情

　　2020年以来，新冠肺炎疫情对全球几乎所有国家造成了极大影响，其影响力超过了2003年暴发的SARS病毒。尽管中国各级党政部门强力介入，在主动防控、层级治理、资源调配、媒介宣传等方面取得了较好的效果，但新冠肺炎疫情已经造成的破坏折射出当前国家公共安全体系的脆弱，尤其是传染病防控机制反应的滞后。事实上，早在当年SARS病毒扑灭后，国家便已经投入大量资金构建“横向到边，纵向到底”的传染病风险反馈机制，但为什么在新冠疫情起始阶段却没有发挥应有的效果?再反观受到疫情重创的欧美、日韩、新加坡等国家，他们存在怎样的治理盲点?还有一些疫情防控较有成效的国家，有什么样的治理经验值得借鉴?他们所构建的国家安全应对体系对中国有什么启示?本文试图在纷繁复杂的海外经验中挖掘一些创新机制和措施以作参考。

　　一、海外国家公共安全理论的演变

　　关于公共安全概念的界定，美国具有很强的代表性，美国国家公共安全的演变史基本上可以反映出西方国家国家安全体系构建的脉络和思路。早在建国初期，美国便已有国家公共安全概念的雏形，其出发点主要源于种族的多样性和治安的混乱，城镇范围内的暴乱时有发生。华盛顿政府为平衡地方镇压不力的局面，同时为使用暴力提供法律基础，提出对危及国家安全的社会问题进行强硬干预的原则。20世纪初期，基于战乱给国家带来的危害，这一时期美国国家安全战略的重点主要放在防范敌国的入侵和频繁的间谍活动。20世纪中叶，美国暴发了震惊世界的流感疫情，死亡人数近百万人，这一“瘟疫”事件也促使美国将传染病纳入国家安全体系，并着手制定生物防御计划。20世纪末，频繁的海啸和飓风给美国南部城市带来了极大破坏，美国再次强化国家安全体系对自然灾害的防御和公共财产保护，并逐步形成了清晰的国家安全事件分类条目。到21世纪初期，美国的国家安全体系构建已有较成熟的机制。基于现代科学技术的发展，尤其是生物、医药检测技术的进步，美国在2001年后开始重新梳理并构建防范来自生物、社会、自然等威胁的多维度国家安全体系。在这一漫长的演变过程中，美国也不断地为确保政策的实施而制定和完善相关的法律体系。目前，美国对公共安全事件的界定有成熟的法律依据，即明确为“总统作出决定要求联邦政府予以援助，目的是提升各州和地方执行能力以拯救生命、保护财产，维护公共健康和安全，或者对美国所属的任何地方、任何场合发生的灾难、危机给予帮助[1] 62。

　　当然，海外国家安全体系的构建绝非美国的专利，从时间维度看，英国、法国、德国等国家实施相关战略其实更早，提出的契机则是中世纪发源于西班牙的一场黑死病带给整个欧洲的重大创伤。后来的英国建立了以社区和村镇为单位的国家安全防御网络。德国在生物科技方面深耕多年，生物科技也成为其国家安全防御的重要手段。法国则很早便在尝试建立国家安全防御电子反馈体系。此外，俄罗斯以军事战略为核心的国家安全防御计划、日本的“海岸线防御体系”、新加坡的“城市防御体系”等都在不断界定和刷新全球对国家安全防御的认识。这些防御机制在原理上与美国有高度关联性，主要区别在于各国在实施方面因地制宜。

　　事实上，海外国家公共安全概念的界定和具体的实施机制有着同根共源的理论依据，这些理论也在国家公共安全事件的处理实践中不断演变和完善。目前，西方主流国家的公共安全管理中，全面紧急事态管理(Comprehensive Emergency Management ， CEM)原则是最基础的公共安全管理理论，顾名思义，其核心内涵在于对各种类型的危及公共安全的事件发生过程及产生的后果进行管理，且这种管理是全面介入的、紧急性的和跟踪性的，其重要特征是围绕事件本身进行管理[2]。在此基础上，全面紧急事态管理进一步优化为“全面危险方法”(All-hazards Approach)，从以事件为中心转化为以人为中心，对所有紧急事态处理的主动参与者和被动参与者实施统一领导和协调管理。由于这种领导和协调关系存在不可避免的管理盲区，该理论再次推导出“紧急事态管理合作关系”(Emergency Management Partnership)，或综合紧急事态管理系统(Integrated Emergency Management System)的原則，对紧急事态的全过程(四个阶段)或生命周期(Emergency Lifecycle)实施管理[3]。而生命周期的四个阶段分法目前已经成为全世界通用的理论体系。当然，这些理论也并非得到完全的统一和认可，不同国家因为管理体系的不同仍然会选择适合自己的管理方法。海外国家较前沿的国家安全管理体系也不局限于西方国家，包括东亚的日本、韩国，东南亚的菲律宾，中东地区的以色列等都有值得借鉴的理论和经验。

　　二、海外有代表性的国家公共安全问题应对经验

　　基于地缘特征、生物、气候、人文等方面的原因，海外国家公共安全体系的构建各有优势。欧美国家较具代表性的为英国、美国和德国，东亚和东南亚地区突出的代表为日本、印度和朝鲜，新兴国家和典型地区则更具现代性，如新加坡。由于大多数国家对国家公共安全的基本的理念和目标高度一致，笔者在分析过程中更多倾向于分析其不同点和创新点。同时基于为全球新冠肺炎疫情防治作参考的愿望，分析过程将重点关注各国的生物战略尤其是传染病防治措施方面。

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