服务交通强国建设亟待补齐我国救捞系统发展短板

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摘要：1 救捞系统是我国海上应急救援中坚力量 我国海上应急救援力量包括救捞系统①专业队伍，海事、港航公安、渔政、公安水上执法等救援队伍，以及应急救援志愿者等，過往商船、渔船也有义务参与海上应急救援行动。救捞系统是我国唯一的国家海上应急救捞专业力量，

　　1 救捞系统是我国海上应急救援中坚力量

　　我国海上应急救援力量包括救捞系统①专业队伍，海事、港航公安、渔政、公安水上执法等救援队伍，以及应急救援志愿者等，過往商船、渔船也有义务参与海上应急救援行动。救捞系统是我国唯一的国家海上应急救捞专业力量，具有执行空中、水上水下立体救助任务和应急抢险打捞任务的综合能力，最危险、最紧迫、最艰巨的海上救助打捞任务大多是由救捞系统专业队伍完成的。

　　救捞系统是我国海上应急救援中坚力量，是国家应急救援保障体系的重要组成部分，是我国国防交通战备的重要力量。遭遇台风的渔船、碰撞起火船舶的火灾扑救和人员救助、失去动力的故障船舶、翻沉船舶的人员救助，以及坠落入水飞机的抢险救援等，都离不开这支专业救捞队伍。救捞系统还承担了我国神舟飞船发射时的海上应急救援保障、西沙东沙海域国际大救援、汶川地震救援等特殊重大任务，体现了国家专业救援队伍的责任和担当。救捞系统在1951―2018年期间，成功救助遇险人员人(其中外籍人员人)，救助遇险船舶5 108艘(其中外籍船舶924艘)，打捞沉船艘(其中外籍沉船97艘)，为保障海上人命、财产和环境安全作出了突出贡献。

　　2 国家重大战略及外部环境形势对海上应急救援提出更高要求

　　随着我国全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国宏伟目标的确立，以及交通强国、海洋强国战略和“一带一路”倡议的实施，我国沿海经济活动和深远海开发活动日益频繁，海上货物运输量特别是原油、危化品运输量持续增长，海上搜救打捞力量担负的维护国家利益、保障人命环境财产安全和服务经济社会发展的任务越来越艰巨。因极端天气和人为因素引发的海上遇险事件的增多，国家政治军事、海洋维权等非传统应急任务的逐年增加，都对我国水上应急救援保障工作提出了更高要求。

　　国家有关部门高度重视提升海上应急救援能力。2018年9月28日，全国政协召开座谈会，围绕“推进国家海洋救助保障体系建设”建言资政，推动进一步提升高效应对海上重大突发事件的能力。认清救捞系统发展面临的问题，有利于采取针对性措施提升救捞系统水上应急救援能力，更好地服务交通强国建设。

　　3 救捞系统发展面临的问题

　　3.1 专业救捞队伍法律地位不清

　　对于我国的海事、消防、武警等队伍，都有相关法律明确利益相关方权利和义务;而对于国家专业救助打捞队伍所承担的社会责任、职能地位目前尚无法规对其明确规定，以致救捞行为缺乏法律保护，救助处置程序缺乏法律依据。国家层面上的救捞立法缺失，使得海上救助行动缺少法律支持，对救助指挥决策、救助免责、搜救终止、强制打捞、报假警追责等都缺乏明确的法律规定，造成救助机构救助职责范围难以界定，救助责任无限放大，而救助机构和人员却没有相应的权益保障。

　　3.2 应急处置海上重特大突发事件能力不强

　　随着船舶专业化、大型化、现代化发展，新建30万～35万吨级油船、40万吨级矿石船、2万TEU级集装箱船、16万～22万吨级邮轮等大型船舶已成为当今船舶发展趋势。对于恶劣气象条件下大规模群体性海上遇险(如邮轮海上遇险)、大吨位船舶在深水水域沉没、大型油船溢油、化学品船泄漏等重特大海上突发事件，我国现有的海上专业应急救助能力不足，深海沉船整体打捞能力不够，对海上大面积溢油、危化品污染处置能力不强。发生在2018年1月的“桑吉”轮燃爆事故，警示我国必须提升凝析油等危险化学品事故应急处置能力、溢油处置能力和海上消防能力。

　　3.3 深远海搜救打捞能力不足

　　在马航MH370航班全球大搜索行动中可以发现，我国在深远海搜救打捞方面存在诸多不足，如深海探测技术装备和海上高性能低空搜寻技术装备不足，深海打捞技术和装备不足，救援船舶实时通信能力不足，救援补给能力不够等。我国的深远海搜救打捞能力与我国作为世界第二大经济体的国际地位不匹配。虽然在“十二五”和“十三五”规划期内我国加强了深远海搜救打捞装备的建设，但深远海搜救打捞的装备、人员队伍、技术技能还处于建设期，设施设备数量有限，难以高效应对海上应急任务，尤其在海况复杂的南海海域(最深处逾 m)，我国救捞系统的救援能力还非常有限。

　　3.4 待遇与职业风险不匹配

　　救助抢险任务大多在恶劣气象条件下进行，救助人员的生命安全和身心健康受到恶劣环境的威胁和影响，救助抢险工作是艰苦的高风险工作。调查发现，专业救助人员人均年收入远低于社会同类人员的平均水平(救捞系统船长、轮机长、直升机机长等主要专业技术人才的年均收入仅为社会同类人员的50%)，海上救助人员的待遇与其高难度、高风险、高强度的救助工作不匹配。救捞系统中存在的高级技术人才和特殊岗位人员(船员、飞行员、潜水员等)待遇低、引进难、留住难的问题，正影响着搜寻救捞队伍的稳定和救捞事业的发展。

　　3.5 经费保障不足

　　自救捞系统体制改革以来，国家投入资金提升救助打捞装备，救助船艇从改革初期(2003年)的34艘增加到2018年的75艘。2003年，六部委文件规定：救助局的事业经费纳入中央财政支出预算;根据目前救助基地布局和救助船舶配备需要，3个救助局的事业编制为名，今后新增救助基地和船舶、机场、飞机所需的人员编制另行核定。目前国家对救助单位在新增救助装备方面有装备的一次性投入资金，但在装备维护和运行费用和训练费用上的支持偏少，且人员编制并没有新增。这导致目前救助单位人员经费不足，人员队伍不稳定，救助船舶训练经费短缺，训练强度不够，救助船员技能水平下降，对救捞事业可持续发展带来挑战。

　　3.6 参与国际海上搜救打捞行动不够多

　　虽然我国海上搜救打捞队伍曾参与马航MH370航班全球大搜索、泰国普吉岛客船救援、马来西亚海域“荣昌8”轮失事应急救援、韩国“世越号”客船打捞等国际性海上搜救打捞行动，但参与的国际海上搜救打捞行动还相对较少，在海外应急救助打捞综合补给、国际海上搜救合作机制、海上搜救信息共享、相关海洋地理测绘基础资料等方面还存在诸多不足。

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