城镇老旧小区改造亟待创新投融资机制

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摘要：城镇老旧小区，是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。城镇老旧小区改造是贯彻落实党中央、国务院决策部署，解决城市发展不平衡不充分问题，推动惠民生扩

　　城镇老旧小区，是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。城镇老旧小区改造是贯彻落实党中央、国务院决策部署，解决城市发展不平衡不充分问题，推动惠民生扩内需，改善居民居住条件，实现人民群众对美好生活向往的重要工作。今后一段较长时期，我国将全面推进城镇老旧小区改造，尤其是重点改造2000年底前建成的老旧小区。据统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超4200万户。这些老旧小区基本是以低租金福利性住房为主，住宅建设标准较低、维修欠账多，且未建立专项住房维修资金或已建立的维修基金尚不能满足改造的巨大需求。因此，创新城镇老旧小区改造的投融资机制是改造工作得以顺利推进的重要保障。

　　一、城镇老旧小区改造资金主要有三大来源

　　总体看，城镇老旧小区改造费用需要政府、居民和社会力量共同出资分担，按照“谁受益、谁出资”原则，合理确定改造费用的分摊规则。目前，我国城镇老旧小区改造资金主要有三大来源。

　　(一)政府财政资金，主要包括中央财政资金补助、地方政府资金支持等

　　中央财政资金补助涉及中央预算内投资与财政补助资金两部分。如，2020年国家发改委与财政部分别安排中央预算内投资543亿元、财政补助资金303亿元用于支持各地城镇老旧小区改造。地方政府资金支持，既有省市区各级政府安排的补助资金，也可以通过使用国有住房出售收入存量资金、发行地方政府专项债券等方式筹措改造资金。

　　(二)居民出资，主要通过直接出资、使用住宅专项维修资金、让渡小区公共收益等方式落实

　　其中，居民直接出资表现为居民以捐资捐物、投工投劳等支持改造，部分地方也尝试开展居民提取住房公积金，直接用于加装电梯等改造项目。让渡小区公共收益(如小区的公共空间和资源等)是为了吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类设施的改造和运营。

　　(三)社会资本，包括原产权单位、专业经营单位(像水、电、燃气、热力、通信等运营企业)以及其他有意愿参与改造的市场化机构等

　　综合运用税费减免、金融服务等政策支持社会资本参与。一是引导原产权单位、专业经营单位继续参与改造提升工作。二是创造条件吸引市场化机构投资参与改造，因地制宜地发展养老、托育、家政等社区服务新业态。

　　二、城镇老旧小区改造仍以政府财政资金为主

　　从前期试点城市的情况看，各地城镇老旧小区改造的资金来源结构略有所不同，大体上仍以政府财政出资占主导。其中，河北、广州、苏州等地在城镇老旧小区改造的资金安排上表现得尤为明显。

　　(一)河北：政府出大头，群众出小头

　　《河北省老旧小区改造三年行动计划(2018—2020年)》提出，对全省2000年(含)前建成的环境条件差、配套设施不全或破损严重、无障碍建设缺失、管理服务机制不健全，且未纳入棚户区改造计划的住宅小区以及住宅楼进行改造，涉及5739个老旧小区，36851栋住宅、141.31万户居民，建筑面积1.15亿平方米。据测算，三年城镇老旧小区改造总体任务预计共需改造资金129.6亿元，其中来自市县两级财政出资额为112.3亿元，资金占比高达86.7%，社会筹集和居民出资分别为11.7亿元、5.6亿元。

　　(二)广州：政府出资，居民出力

　　2016年的《广州市老旧小区微改造实施方案》安排财政出资每年不少于10亿元，资金专项用于老旧小区微改造，市、区财政按照8：2的比例分担改造资金。原则上基础类改造项目以市财政补助为主，区财政、个人出资为辅;提升类项目以区统筹、个人出资为主，市财政资金补助为辅;加装电梯的老旧小区，市财政给予每部电梯5万元的补助。居民出力主要有居民自治和微改造工作坊两个途径，通过加强居民与其他单位的联系，让居民能更好地为改造提出建议。

　　(三)苏州：政府多渠道筹集项目建设资金

　　城镇老旧小区改造基本由财政承担。如，姑苏区实施的老旧小区改善提升项目的总投资近28亿元，由市区两级财政共同承担。2020年以来，针对经济社会效益明显、具备条件的老旧小区改造项目，财政部门先后发行3笔老旧小区改造专项债券，发行规模合计7000万元。针对不符合专项债券发行条件、无收益的老旧小区改造项目，政府通过安排预算资金和发行一般债券予以支持，现已发行一般债券支持老旧小区改造5000万元。此外，市级财政还安排对各市区老旧小区改造工作考核奖励资金(3年5000万元)和专项工作经费(200万元)，推进全市老旧小区改造。

　　不同于棚户区改造，城镇老旧小区改造无法通过土地再出让给政府增加收入。随着地方财政收支压力日益加大，若过度依赖财政资金，改造工作将不可持续。同时，城镇老旧小区改造项目前期基本处于净投入的情形，如果社会资本参与积极性不足且居民出资意愿也较低，这将会在未来极大地制约城镇老旧小区改造能否顺利推进下去。具体看，对于社会资本而言，城镇老旧小区改造项目主要是以短期投入、长期回收为主，未来收益又具有不确定性，盈利空间也相对有限，从而导致很多市场化机构目前持观望态度。对于居民而言，一方面是老旧小区住户长期缺乏使用付费的习惯，如每年的物业费收缴工作也未必能顺利完成;另一方面是以老年人和租户为主的部分群体对缴费支持改造有抵触情绪，像改造施工阶段所带来的生活不便、租户具有较大流动性等因素难免会产生一些不合作的负面情绪。

　　三、现已初步探索形成三个可行的投融资机制

　　城镇老旧小区改造资金须由政府、居民和社会力量合理共担，特别是基础类改造由政府资金重点支持，完善类改造由居民出资，提升类改造鼓励社会力量参与。《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)也明确，要建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制。根据试点城市的实践，目前初步形成了三个较为可行的投融资机制，即改造资金政府与居民合理共担机制、社会力量以市场化方式参与的机制、金融機构以可持续方式支持的机制。围绕三个投融资机制，各地也陆续出台了相应的支持政策。

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