超大城市治理公众参与演变历程与现状分析

来源：核心期刊咨询网时间：2020-01-08 10:1812

摘要：摘要：超大城市有限的城市公共供给能力与日益增长的公众权力需求和利益诉求相矛盾，导致空气污染、交通堵塞等一系列城市问题，亟需由单一管理模式转向多元治理模式，为公众提供合理诉求渠道，听取公众意见，从而实现十九大报告中所提出的超大城市决策有效化

　　摘要：超大城市有限的城市公共供给能力与日益增长的公众权力需求和利益诉求相矛盾，导致空气污染、交通堵塞等一系列城市问题，亟需由单一管理模式转向多元治理模式，为公众提供合理诉求渠道，听取公众意见，从而实现十九大报告中所提出的超大城市决策有效化、治理精细化目标。通过分析城市治理公众参与的演变历程，论证公众参与的必要性，分析我国超大城市治理公众参与的发展现状，剖析现存的个体参与及组织化发展不足、制度保障措施较模糊等存在问题，并提出相应的对策建议。

　　关键词：超大城市;城市治理;公众参与;演变历程;对比分析
 

　　《现代城市轨道交通》(双月刊)创刊于2004年，由铁道部主管、铁道部科学技术信息研究所和铁科院(北京)工程咨询有限公司主办。将以新传媒模式运作，密切关注城市轨道交通事业的焦点、热点;全方位介绍国内外地铁、轻轨等快捷交通的建设和运营经验;及时报道相关技术及其装备和高新技术成果;不断扩大国际合作，多元化促进学术研讨与技术交流。

　　引言

　　超大城市作为我国人口规模最大的城市类型，在政治、经济、文化等方面都具有极大的区域辐射力和带动作用。一方面，经济发展和社会转型带来了超大城市整体结构性变化，同时快速发展所需与实际管理水平的不匹配也导致空气污染、交通拥挤、资源匮乏等城市问题日益严重，超大城市亟需提升现有的治理模式和治理水平。另一方面，信息时代与权利时代的到来、利益主体的多元化促使公众形成权利主体意识，社会各成员对精神、意义和价值的追求随着城市现代化程度和社会整体财富的提高而不断升级，公众越来越渴望拥有在所属城市公共供给方面的利益诉求表达权。人口规模等级越大，政府公共部门职能的有限性与现实城市问题的紧迫性、公众诉求的渴望性之间的矛盾就越突出。完善城市治理体系是解决矛盾的有效途径，Gustafsson U、Driver S认为公众参与就是作为解决政策制定和执行方面缺陷的可行办法而诞生的。

　　未来学家丹尼尔·贝尔在关于社会的论述中认为，“社会可以分为社会结构、政体和文化等3个部分，每方面根据相应的中轴原理进行，社会结构的中轴原理是经济化，现代政体的中轴原理是参与管理，文化方面的中轴原理是自我实现”。[2]以上的3个部分都与公众参与密切相连，有效的公众参与是构建良好城市治理体系的重要组成。对公众参与城市治理进行现状分析是判断参与程度能否达到预期要求的必要途径。H Hu认为公众参与还存在缺乏必要的法律保护、公众参与的社会治理体系建设滞后等问题。

　　Gera W分析了菲律宾环境治理中的公众参与，认为虽有强大的体制设计，但实际参与的制度化程度较低，无法实现实质自治。他认为问题的关键因素是该国社会团体在公共审议和互动方面存在薄弱，约束了与政府机构合作中的代表性、一致性和必要性。[4]Whitton J、Brasier K、Charnley-Parry I、Cotton M分析了英美两国页岩气治理领域中公众参与的机会以及对社会的影响，发现尽管存在参与的言论和程序，但实际对决策的影响微不足道。认为所观察到的治理机制中公民参与的机会很少，缺乏社会公正和程序公正。[5]针对我国城市公共管理模式由管控型向治理型转变背景，对超大城市治理公众参与演变历程进行总结、对比、分析，能够为治理模式转型提供对策建议。

　　一、超大城市治理公众参与的演变历程

　　(一)国外城市治理公众参与的起源与变迁

　　11世纪左右的欧洲公民大会，是公众参与城市治理最早的适用形式，许多欧洲国家通过全体市民参加的公民大会来进行城镇治理，不仅能确定官员的选举和录用，还能制定公众参与的具体权力。20世纪60年代后，这些欧洲国家不断进入后工业社会，伴随经济的广泛影响，其公众参与治理的多元化、社会平等思想也得到广泛传播。[6]

　　随后因自由主义和民权运动思想对社会的积极影响，以及单一城市管理模式出现的城市弊病，产生了1970年欧洲的多元化运动。提出生态、社区、性别、环保、消费权、工人所有权、行业工会等领域的多种目标，这些运动虽在具体内容上不同，但其目标一致，均是为了在当时西方的结构化社会中，不懈追求民主参与和公众自我管理。在多元化运动的广泛影响下，使得城市管理逐步向公众开放。之后全球第三产业的急速发展、经济的快速增长、高新科技带来的信息技术飞速提升、文化影响下的公众工作生活方式不断转变，这些因素相互作用、相互影响，共同促使城市由传统封闭社会转向主体紧密联系的开放性社会。

　　由于城市内各种资源、信息高度集聚，主体范围日益扩大、利益诉求愈加复杂的多方利益主体交互产生更加复杂的交往行为。根據西方学者总结的城市治理理论，现代的西方治理结构是政府与市民形成的双方“委托——代理”模式。市场经济、非政治公共组织这两大市民社会体系，分别代表了基础自治与法律道德调节。城市治理就是政府和市民在市场经济框架中，互相进行信息传递来共同决策城市发展管理具体事项的过程。政府公共部门的定位是为服务公众自治体系的行政机构，在以市民社会为基础的现代民主政治架构中提供公共设施、公共服务等公共行为。从国外城市治理公众参与的起源和逐渐变迁过程来看，公众参与城市治理是公众权利意识表达的必然途径，是随着城市发展大趋势顺应而生的社会机制。

　　(二)我国城市治理公众参与发展历程

　　我国治理模式从新中国成立以来，经历了极大转变，由初期的统治型转向管理型，再由管理型逐步转向服务型。在整体治理模式转变的背景下，公众参与按照参与规模、参与意愿和参与制度等要素的差异，大致分为三个阶段，分别为动员参与、自发参与和理性参与阶段。

　　1.动员参与阶段

　　群众路线作为政策管理中公众参与理念的高度凝练，一直作为根本理念所提倡。新中国成立之后我国建立了人民代表大会制度、政治协商制度、多党合作制度以及各民主团体，提供了一系列参与平台。政策制定者还将群众参与融入到我国理论建设、制度建设当中。但群众路线未能在上世纪50年代中期得到巩固和发展，形成了计划经济的统治型治理模式，公众的参与意愿低、参与知识薄弱、参与能力不足、参与范围狭小，多数的参与事件均是在动员和号召下发生的。[7]

　　2.自发参与阶段

　　改革开放之后，政府进行大力改革，治理模式转向管理型，职能得到重新界定，规模进行大幅度缩减，地方自主权的提升给公众参与提供了发展空间。同时改革开放带来的经济腾飞使得公众自主意识不断萌发，参与意愿逐渐增强。决策制定者意识到了公众参与意愿的重要性，还将公众权力写入宪法，从法律层面保障了公民的基本权力。宪法修改后，公众参与意识得到更大激励、相关社会组织数量显著增长，但公众参与还存在着各地发展水平不一、效率普遍较低和行为数量的粗放增长等问题。

　　3.理性参与阶段

　　20世纪90年代，明确的公众参与理念和机制引入我国。每年党和政府的重大报告均提到公众参与的重要性和下一步的发展目标，政府治理模式也由管理型向服务型发展。如政府工作报告在2004年至2018年，多次提出保障公众的参与权。社会经济的飞速发展，教育和文化水平的极大提高，公众的相关参与意识和能力也显著提升，公民参与呈现多样化的态势，社会管理逐渐复杂化。政府在机制上增加公众参与保障，除了加大信访制度改革外，还设有各领域的意见箱、热线电话和微信微博客户端等一体化网络平台，建立人民建议意见征集制度，推出多项公共事务的公开制度等。这些透明化制度有力地促使公民有序参与社会事务的制定和管理，使得公众参与水平得到进一步提升。

　　二、超大城市治理公众参与国内外对比分析

　　塞缪尔·亨廷顿在其著作《变化社会中的政治秩序》中认为，发展中国家现代化进程中社会经济的不断发展必然会使公众的参与意志提升，公众的参与需求增加。但如果未从制度化手段上提升公众实际参与水平，很有可能带来政治上的不稳定。[8]通过与国外发达国家在不同维度上进行同类对比，来分析我国公众参与的发展现状。

　　(一)公众参与主体及意愿

　　1.参与主体

　　发达国家现有的城市治理参与主体主要为政府和非营利性组织，这些参与主体在法律规定的范围内承担不同的权力和相应责任。运行模式主要是在政府指导和资金支持下，由非营利组织负责具体的活动制定和实施。霍布金斯大学通过计算各国NGO的经济量占本国经济规模的比例，对全球36个国家进行NGO的社会经济结构占比分析，反映了现代社会的治理结构，进而反映出国家对于社会部门认知的理念。其中荷兰的社会部门规模达到GDP的15%，而发展中国家最差水平仅为0.3%。发达国家与发展中國家数据存在明显差异，发达国家的公民社会部门水平普遍高于发展中国家。

　　我国特有的社会主义体制，实行的市、区、街道“三级管理”结构等，共同使得公众参与主体越来越多元化，从人大代表、政协委员等制度性参与外，逐渐扩散到专家学者、普通居民、媒体等其他主体。同时要注意到我国作为发展中国家，NGO数量较少，尤其是人均水平远低于发达国家，该参与主体参与率较低，实际参与领域也较少，发挥的实际作用较弱。

　　2.参与意愿

　　在西方国家，公共精神和民主价值的公民文化奠定了公众参与基础，促进着公众参与和城市治理进程的逐步融合。公民拥有较强的公众社会认同感、权力责任感、参与意识和有较高的公众参与活动频率。[9]16岁以上的美国人有1/4在NGO 做志愿者，英国志愿者的比例超过1/3。

　　相比之下，我国城市治理中的公众参与意愿整体上表现出热情与冷漠并存。参与意愿的热情主要表现在公众渴望有效的诉求渠道上。信息化社会的到来尤其是大量社会化信息网络平台的出现，促进了公众权力意识的觉醒和政治民主化程度的提高，我国整体公众参与意愿变得较为强烈。公共事务管理与决策者也在治理过程中逐渐意识到公众参与意愿的重要性，有意拓宽参与范围及渠道，进而带动公众的参与热情。

　　但在实践中，公众参与自觉性和主动性较低，总体意愿较低，相当数量的公众参与热情不足。根据孙龙(2011)对北京居民公众参与态度、行为的实证研究，北京城区居民参与社区居民委员会选举和业主委员会推选的比例较低，大约分别为两成和一成;大约有四成的被调查者在过去一年中曾经参与公益服务活动，但参与方式和类型都较有限，并且居民工作单位性质不同，参与比例存在明显差异。[10]这些较为冷漠的公众，部分由于缺乏理性认识，对参与治理存在恐惧心理;部分居民存在固定意识，认为社会公共事务与个人无关;还有部分居民由于教育水平、经济水平的低下，相关意识不足。

　　(二)公众参与架构及保障

　　1.组织架构

　　在城市治理组织架构上，发达国家多采取垂直管理体制，针对不同层次的管理主体进行精细化的权责分工，各参与主体权责与参与范围相匹配。[11]强调法律和制度框架的重要性，较为注重社会福利制度的均等化、社区公共事务的自治化。日常治理中注重强化社区居民的主人翁意识、构建良好社区家庭关系、引导居民积极进行政治意见表达、培养居民参与政治生活的能力并通过立法等措施保障社区的高度自治。

　　我国经过一系列研究与实践，探索出符合我国具体国情的治理结构，治理主体逐步增加了社区居委会、社区业主委员会、社区物业管理公司、社区居民理事会、社区工作站以及其他公益性服务等组织，本质为矩阵式的项目管理结构。组织架构设定中，赋予广大居民的公众参与权力较少，导致其参与能力较弱，进而使得许多社区居民对于城市治理持有冷漠态度，认为城市建设只是政府行为，政府应当负责城市治理工作。

　　2.制度保障

　　发达国家为了促进公众参与、保证参与成效，在实体法中明确规定了公众参与的内容和方式、程序，形成完整的法律体系，最大程度保障了公众的利益。例如在听证程序中，规定了参与者的资格和权责，还明确听证会笔录材料为决策的依据。德国的城市规划修订必须首先经过议会、政府以及专业的委员会共同商讨提出修改报告，在报告中要明确相关的修改内容、修改原因和修改目的，之后进行广泛的公示和全面的公众意见收集。然后要根据公众意见选择公众代表参加修改报告的论证会，多方商讨规划修改方案，从诸多修改方案中确定最优。随后政府仍需要将确定的草案进行公示，邀请公众代表进行审核，此次审核更加侧重于公众利益是否得到满足与平衡，若公众利益在修改方案中受到损害，则直接否定方案。最终确定的实施方案将会被上报审批，通过后再次进行公示和意见收集，无异议才可实行。德国在城市治理中的“事前参与—设计规划—参与审核—方案审查”等特定法律流程，保障了城市治理过程中的参与有效性，最大程度地维护了公众利益。

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